建议在现有户籍管理法规规章及政策的基础上,制定一部权威的开放的“户籍管理法”,确立与自由迁徙理念相适应的开放性的户籍管理机制。这既是迁徙自由权立法的重要组成部分,也是将人口管理纳入法治轨道的必然要求。

　　温家宝在十二届全国人大一次会议上所作的《政府工作报告》明确提出，加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。这是“自由迁徙”首次写入政府工作报告。

　　事实上,自由迁徙已经是中国大规模城镇化进程中的一个现实写照。不过,数以亿计的农民工虽然实现了形式上的自由迁徙,但却还没有真正享受到公正平等的待遇和权益。从这一意义上讲,户籍改革等制度改革的目的,就是要为实现自由迁徙营造一个公平的制度环境。

　　在我国历史上,户籍制度主要是为分配土地、征收税赋及摊派徭役提供凭据。新中国成立后,户籍制度逐步发展成为集人口迁移控制和利益资源分配于一体的结构严密且功能强大的系统性政策,而迁徙自由在当代中国也经历了一个由肯定到否定再到一定程度的默认的曲折历程。

　　客观地讲,传统户籍制度对于计划经济背景下维护社会稳定和确保农业基础地位等需要,确实起到了“铁篱笆”似的重要作用。然而,随着市场经济的发展,传统户籍制度已经明显适应不了时代的需要。“铁篱笆”似的户籍制度不仅钳制了人才的自由流动和落户创业,阻碍了市场对人力资源的有效配置,而且在客观上伤害了一大批民众尤其是广大农民的感情。

　　自由迁徙通过人力资源的有序流动和合理配置,可以为实现人尽其才、人尽其力和安居乐业的社会环境创造有利条件。自由迁徙是市场经济发展的内在必然要求,而人力资源的市场配置模式同样也必然要求法律为劳动力的自由流动提供保障。当然,这种自由并非没有限制的自由放任,而是在国家的法律和政策调控之下的相对自由,即在通过法律和政策保障公民自由迁徙权的同时,还要规范和引导公民的迁徙行为,从而实现人力资源的有序流动及合理配置。

　　需要指出的是,自由迁徙理想的实现不可能一蹴而就,公民迁徙权的立法保障也难以一步到位,而必须与户籍制度改革协调推进,与经济、社会发展水平和城市综合承受能力相适应。因而,迁徙权的立法保障应是一个渐进式的逐步推进的过程。建议在现有户籍管理法规规章及政策的基础上,制定一部权威的开放的“户籍管理法”,确立与自由迁徙理念相适应的开放性的户籍管理机制。这既是迁徙自由权立法的重要组成部分,也是将人口管理纳入法治轨道的必然要求。

　　笔者认为，户籍制度改革的终极目标应当是实行与自由迁徙相适应的,开放性的、城乡统一的“一卡通”式管理模式,彻底打破所谓“农业户口”与“非农业户口”的界限,消除依附在户籍上的特定的经济和社会利益,最大限度地削弱户籍制度的限制性功能,使户籍恢复其只承担单纯人口基本信息统计功能的“庐山真面目”,最终形成中国公民在境内享有同等待遇的统一的户口信息登记制度。

　　“自由迁徙”写入政府工作报告，各项制度改革也在稳步推进。总体上讲，这几年全国户籍制度改革的步伐明显加快，力度明显加大。目前，就如何推进户籍管理制度改革，公安部也提出要做好建立实施居住证制度等四个方面的工作。户籍改革正在破冰，自由迁徙从理念成为现实亦足可令人们期待，自由迁徙就是有待实现的实实在在的中国梦、人民的梦。（刘武俊）