新华网记者 姜春媛 
    据报道，甘肃省政府法制办与清华大学公法研究中心拟订了《甘肃省城市管理行政执法指南（草案）》（以下简称《指南》草案），其中规定在两种情况下可以使用“合理的身体强制力”，引起了部分网友的质疑。针对此事，4日，新华网《第一回应》栏目记者独家专访了《指南》草案编辑委员会主要负责人清华大学法学院副院长、公法研究中心主任余凌云教授和一直参与《指南》草案制定的清华大学法学院博士杨书军。 

    新华网记者：《指南》草案规定在两种情况下可以使用合理的“身体强制力”。何谓“身体强制力”？有网友担心这一条款会被滥用，作为编委会，是否对“身体强制力”进行了限定性解释？ 

    余凌云：“身体强制力”是指城管执法人员对实施违法行为的相对人进行必要的制止和限制，已达到制止、纠正违法行为的目的。《指南》草案规定在两种情况下可以使用合理的身体强制力，为避免滥用，同时对身体强制力的使用作了严格的限定。 

    一是城市管理行政执法人员采取扣押、查封等行政强制措施时，对拒不听从现场指令的，可以口头警告，义务人仍然拒不服从的，城市管理行政执法人员可以使用合理的身体强制力，排除妨碍，迫使其履行义务。此种情况下使用身体强制力有以下七个前提条件： 

    1、相对人实施了违法行为； 

    2、对该种违法行为，依据《中华人民共和国行政强制法》和城市管理领域相关法律、法规（指国务院制定的行政法规、地方人大制定的地方性法规），应该实施行政强制措施，予以制止、纠正； 

    3、城市管理行政执法人员依法正在实施行政强制措施； 

    4、义务人拒不听从城管执法人员依法实施行政强制措施的指令； 

    5、给予口头警告，义务人仍然拒不服从； 

    6、目的是为了排除妨害，使义务人履行法定义务； 

    7、城管执法人员使用身体强制力，必须以“合理”为限。 

    作“身体强制力”的规定，针对的是拒不改正的违法行为，且该违法行为严重到了需要采取行政强制措施予以制止、纠正。目的是为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大，维护公共利益和社会秩序。依据是《中华人民共和国行政强制法》第2条、第17条。 

    二是城市管理行政执法人员在执行职务过程中，为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害，可以依法使用身体强制力予以制止。 

    新华网记者：有网友提出质疑：“这里所说的‘身体强制力’是否属于《行政强制法》中规定的行政强制措施的范围，对不配合的义务人可以采用身体强制力排除妨碍，是否有越权限制人身自由嫌疑？” 

    余凌云：该种情况下使用身体强制力，针对的不是相对人违反城市管理法规的违法行为，而是正在进行的针对国家、公共利益或人身进行的不法侵害行为，目的是保护国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利，依据是《中华人民共和国刑法》第20条。 

    显然，以上两种情况下身体强制力的使用，均是在相对人实施严重的违法行为时，对其违法行为的限制与制止，并不是针对其合法的人身自由。 

    新华网记者：如何约束城管可以很好地执行“身体强制力”？您有何建议？ 

    杨书军：约束城管执法人员规范使用强制力，除规定明确使用的条件外，还需对城管执法人员加强培训教育，提高其对法律的理解和把握能力。除《指南》草案外，我们还正在编写《指南》草案的释义，通过释义来培训教育城管执法人员，使其能够对《指南》草案的准确适用。 

    防止城管执法人员违法执法，还需通过构建合理的内、外部监督机制，并通过严格责任追究来解决。 

    新华网记者：请问，《指南》草案最大创新点在哪里？对于提升城管执法方式能起到哪些作用？ 

    杨书军：《指南》草案将现行法律法规中有关城管执法具体实体权限的规定全部梳理出来，并按照执法类别进行了归类，明确了执法的权限。根据行政处罚法和其他法规的相关规定，总结城管执法的成熟经验，融入行政法学理论研究成果，第一次全面、系统规定了城管执法的程序。 

    《指南》草案理清了现有法律、法规有关城管执法的规定，并根据城管执法的实际程序来编排现有法律法规和规定，对城管执法的执法依据、违法行为认定、处罚考量、处理程序和常见问题等做了全面、细致、清晰的规定。可以为城管执法人员执法提供便捷、易懂和全面的指导。 

    在具体规定执法程序时，将行政法理论研究中倡导的以人为本、良好行政、正当程序、合法预期保护等理念与原则，借由执法指南这一载体转化为具体的、可操作的具体执法程序和制度，促使城管执法更多地体现文明、人性和规范的现代行政法制精神。 

    通过将《指南》草案向社会公开，引导社会公众知晓、利用《指南》草案中的相关信息，并借由行政平等原则和行政惯例，承认该指南在行政执法和司法判决中的参考效力，可以为知晓该《指南》草案内容的社会公众提供合法预期保护。 

    新华网记者：对于城管执法未来应该如何发展，政府该如何引导，您有何看法？ 

    杨书军：城管执法是行政管理体制改革的产物，在逐步推行过程中产生了不少问题，解决城管执法问题是一个系统工程，需要总结现有经验，在国家层面通过立法进行合理的顶层设计，明确城管的地位、职权和责任，通过教育提高执法人员素质，通过广泛宣传提高行政相对人的法治意识。 

    城管问题的“根”实际上是城镇化过程中，社会福利“走”得太慢。当前解决城市管理问题，不是要赶着小摊贩们到处跑，不让他们做生意，而是在保证城市交通、卫生、居民方便的基础上，让他们有生意做。