《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》指出了推进行政决策科学化、民主化、法治化的法治政府建设目标，让依法决策的目标更加明确化、措施更加系统化、任务更加具体化。行政决策作为行政机关履行政府职能、开展行政管理活动的重要方式，具有实施高效性、措施针对性、约束普遍性、内容多样性等特点，每一项决策结果都会对经济社会发展和人民群众切身利益产生重大影响。三尺始终规天地，法治护航要给力。近年来，市政府法制办积极发挥政府法制部门职能，推行依法决策工作机制，严把合法性审查关卡，以法治思维和法治方式对重大行政决策出台、政府常务会议题内容、规范性文件制定等政府行政决策作出的途径切实履行合法性审查责任，为政府决策的正当性提供了有力保障。

　　一、建章立制，确保合法性审查程序制度化

　　“国无法不治，民无法不立”，对于行政决策的合法性审查工作，同样需要建立制度作为支撑。市政府法制办根据行政决策合法性审查工作特点，依据相关法规规章文件的规定，先后起草制订了《重大行政决策合法性审查规定》、《市人民政府常务会议题合法性审查规定》等一系列规范有关行政决策合法性审查程序的制度。上述制度用规范性文件方式明确了行政决策合法性审查的提报材料、审查内容、审查方式、审查时限、审查结果运用等内容，把决策事项承办单位合法性初审作为重大行政决策的必经程序，明确了决策未经合法性审查或者审查不合格的，不得提交进一步审议的要求。在对规范性文件及政策性文件审核中，坚持了“政令统一、法制统一”的原则，严把法律政策关，确保规范性文件合法合理。通过上述制度的建立，一方面使市政府法制办合法性审查工作有章可循，审查过程更加规范有序，另一方面让需要提交决策的部门更加知晓审查工作程序，提供的材料更加完整详实，让合法性审查工作也同样在法治的轨道上有序运行。

　　二、保质保效，避免出现拖延决策出台

　　“凡是在某些行业内的领跑者，都具有迅速做出一项正确决策的能力；思虑太多，会阻碍迅速做出决策。”行政决策也是如此,作出行政决策与制定法规、规章相比，更加讲求时效性、灵活性，一旦拖延决策，必然影响政府工作的顺利开展和上级文件的贯彻执行。因此，当接到决策合法性审查要求时，市政府法制办工作人员努力克服人员不足、时间紧迫等方面的困难，在保证审查质量的同时，力求高效完成合法性审查任务。比如在对《关于新创工业知名品牌奖励有关情况的汇报》进行审查时，由于材料准备周期长，提报单位于召开常务会当天凌晨才将相关审查材料发送到法制办，合法性审查依旧在以分钟计算的审查节奏下保质保量完成。又如市政府常务会议题《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面更高水平小康目标的实施意见》及相关材料多达上百页，其中又涉及中央刚刚出台的许多新的政策，报送材料时已经到了下班时间，法制办负责审查人员顾不上吃饭，与提报单位人员抓紧对涉及政策一一比对研究，提出了十几条修改意见，在几个小时内完成了合法性审查工作。对于《关于调整黄岛区和红岛经济区购房落户条件的意见》，由于该意见系需要立即实施的决策，市法制办在一天内完成了常务会议题合法性审查、以市政府名义下发规范性文件的审查工作，保证了决策能够及时施行。面对行政决策实施的特殊性，市政府法制办在合法性审查工作中也发扬了甘奉献、尚实干、勇作为、敢担当精神，从2015年初至今，市法制办共审查重大行政决策14件，常务会议议题187件，市政府及市政府办公厅名义下发的规范性文件179件，均出具了书面审查意见，对每一项行政决策在合法性方面是否存在问题的明确判断，发现存在合法性方面问题或者法律风险的，同时说明了理由，并根据情况提出了修改建议，较好的完成了行政决策合法性审查工作任务。

　　三、抓好依据，依法纠正违法决策情形

　　依法行政要求行政机关“行其政令，行其政事”。行政决策作为行政机关为实施法律、法规、规章和上级政策的具体贯彻落实措施，应当符合相关法律和政策规定。因此全面掌握上位法的内容、吃透上级政策文件精神，是做好行政决策合法性审查工作的保障。与此同时，行政决策涉及行政管理活动的方方面面，涉及面广，每个部门各个领域都有其行使行政职权的特点，特别在法治建设成为新常态的情况下，新的法律、法规和政策也相继出台，让人难以一时全面掌握，这给行政决策的合法性审查工作带来巨大挑战。在这种情况下，市法制办负责合法性审查工作的人员一方面加强学习，积极吸纳新的法规政策，另一方面在审查过程中主动通过与起草部门通过座谈会等方式对决策方案进行研究，就作出决策的依据进行核对探讨，保证行政决策不违背上位法的规定，一旦发现有违法情形，坚决在审查意见中提出。比如在为老企业顺利搬迁而设立的基金公司中，在提报方案里发现将国有企业列为基金管理人，这与《合伙企业法》中规定“国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人”以及“有限合伙人不执行合法事务”的规定相冲突，审查中发现上述问题，在合法性审查过程中给予了纠正。同时，在审查过程中也发现了无上位法依据的情况下擅自设定了行政审批、增加了行政相对人的义务等违法决策情况，审查过程中及时纠正，有力地保证了政府行政决策的正当性。合法性审查过程就像是为行政决策筑起了一道防火墙，用法治的程序设计对行政决策方案进行深入清查，将一切违法的决策事项挡在决策推行的运行轨道之外，确保付诸实施的行政决策都在法治体系中畅行无阻。同时，作为保障合法性的防火墙也需要经常更新，这就要求政府法制人要不断充电，完善知识储备，及时掌握新的法律、法规和规章，把握好新的政策方向。

　　四、严控用权，有效防止越权决策事项

　　李克强总理曾讲过：“大道至简，有权不可任性”，指的就是政府作为执行机关，是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体，在行政决策的作出时要严格依法用权，做到法无授权不可为、法定职责必须为。制定行政决策应当从实际出发，按照法定程序，根据政府不同部门职责，依法科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、行政机关的权力与责任。市政府法制办在审查中发现有的决策方案中扩大了自身权力，将原本省政府的经济管理权限扩大到省级政府，将作为副省级城市的我市赋予某项经济管理决定权。有揽权就有推责，比如某审查议题依据《无照经营查处取缔办法》相关条文规定的部门责任中，提报方案仅仅将“超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事经营活动的违法经营行为”只规定为一个部门责任，而没有依照该条文的兜底条款，将本该本部门的亦有职责推给其他部门，有断章取义之嫌。又如在审查某提报部门提报的关于贯彻落实上级文件精神的实施意见中，将该内部管理章程等应由承担该职能的议事协调机构管理委员会决定的事项一并提交市政府常务会审议，混淆了权力主体，其自身法定责任没有为。此外，有的方案在内容上不明确，容易造成歧义；有的方案将应当由区市政府决定的事项，将决策权收归市政府；有的方案对不应由政府管理的意思自治领域进行了规定。权责统一是行政法的基本原则，法律赋予行政机关的职权即是赋予行政机关的义务和责任，行政机关必须采取积极的措施和行动依法履行其职责，擅自放弃、不履行其法定职责或违法、不当行使其职权，要承担相应的法律责任。因此，法制办在对行政决策合法性审查时，时刻厘清权力边界，分清部门责任，认真研究各部门会签意见，防止出现有权任性、无权乱揽、有权推责、责任空白等现象，保证作出的行政决策得到有效实施。

　　五、以法为本，坚决杜绝主观臆断决策出现

　　“有法而不循法，法虽善与无法等”，行政决策如果不依法作出，只靠行政机关及其人员的主观臆断，作出的决策往往就会出现偏差。特别是事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的事项，应当充分发扬民主，广泛听取意见，听取专家意见，进行风险评估。“兼听则明，偏信则暗”，法制办在对重大决策合法性审查过程中发现有的单位急于推行决策，主观认为此政策方案科学合理，无需发扬民主、集中民智、听取评估意见，在缺少听证、专家论证、风险评估等环节的情况下提报审查的情况，合法性审查中即督促相关单位完成上述环节。同时，有的单位违背公平竞争原则，在提报政策中涉及政府购买服务对象的选择上，指定某家或者某几家机构开展相关业务，而非通过竞争、招标等法定选择程序，主观上认为指定的某几家机构信得过、做得好，如果让不熟悉的机构来为政府服务，唯恐出现差错，影响决策推行。此外，仍有一部分规范性文件没有把好文件施行时间关，未规定施行日期或在规范性文件发布和施行之间未预留一个月以上时间，主观上只想将决策迅速付诸实施。殊不知，法律制度是政府行政决策是唯一可以信赖的对象，法治轨道是政府决策唯一的运行之路，只有依法决策，才能政令畅通，忽视法治，只会欲速则不达。这种情况的出现与少数关键领导干部法治观念不强有关，也与行政机关在具体决策时没有先从法治角度出发，而是从工作开展顺利、措施方便实施角度出发，先想问题再想法规，结果出现本末倒置，导致决策推倒重来的局面。法制办在合法性审查过程中始终坚持以法为本、牢记职权法定，切实保护人民权益，严防以权代法，避免决策主观臆断。

　　决策法治化是法治政府建设的重要内容，决策权可谓行政权力中最重要的权力。从某种意义上讲，没有决策的法治化，就无法建成法治国家和法治政府。市政府法制办作为市政府法制机构，完成好政府决策的合法性审查工作、保证政令畅通是履职担责的充分体现。随着法治政府建设的深入开展，需要政府作出的行政决策数量会越来越多，对于决策质量的要求越来越严格，民众对于决策正当性的期待值越来越高。在这种形势下，承担决策合法性审查工作责任的每一个法制人，应当以更高度的责任感、更紧迫的意识、更饱满的热情、更开阔的视野、更广博的知识去担负起这份重任，始终为政府决策的正确作出保驾护航，切实履行好依法辅政之职，成为政府法治建设可靠之环。

　　（作者：万振东 青岛市人民政府法制办公室党组书记、主任）