一个多月前的7月13日，北宅街道临近北九水的河东社区居民何开刚的在建房屋被崂山城管认定为违法建筑进行了强拆。这已经是这处房屋第二次被强行拆除了 。

    第一次强拆发生在2007年，当时除了何开刚，村里还有4户在建房屋因为同样的情况被拆除，然而，在强拆之后，双方打起了官司，崂山城管败诉并赔偿五户居民共计70余万元。

    到底咋回事 ，记者展开了调查……

事发

宅基地已批了，建房却被二次强拆，到底咋回事？

    8月13日，记者费了老大劲终于在当地人的指引下找到了北宅街道河东社区。这个社区就在外七水 ，紧邻北九水景区的崂山上，上山的路只有一条，就是旅游大巴、私家车出入景区的那条山道。

    何开刚，崂山区北宅街道河东社区居民，家中有得老年痴呆症多年的父亲、年过六旬的母亲，和刚刚怀孕一个多月的妻子。家有祖屋三间，父母双亲居住，而自己和妻子则住在社区居委会的房内。

    “这个房子是村委的产权，1999年前后我投资建的，当时我是想开水厂，东边我办公，西边村委办公，签了协议的，我只有30年的使用权”，如今，原本用作水厂的房子俨然成了何开刚的家，吃住都在这里。

    最近的事情发生在7月13日，何开刚说，我那4年没建起来的房子，那天又被城管强行拆除了。

    记者一一查看何开刚提供的材料：

    2010年5月27日，崂山区城管执法局给其下达《责令停止违法建设通知书》：何开刚未经规划部门批准擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款第一项的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条第一款第一项的规定，责令其立即停止建设，听候处理。

    2010年5月29日，崂山区城管执法局给其下达《行政处罚事先告知书》：决定给予何开刚“责令自行拆除所建违法建筑”的行政处罚。

    6月份，崂山区城管执法局又给何开刚下达《行政处罚决定书》：何开刚应于2010年6月25日前自行履行限期改正(限期拆除)的决定，逾期不履行，将依法强制拆除。同时，决定书上指出，何开刚如不服本行政处罚决定，可在接到本决定书之日起六十日内向崂山区政府或青岛市城管理执法局申请行政复议；也可以在接到本决定书之日起三个月内向崂山区法院起诉。

    7月初，何开刚向崂山区人民政府提出行政复议，在行政复议期间，7月13日，崂山城管等多部门组织二三百人再次上山 ，将何开刚的二次建设尚未封顶的建筑进行了强拆。

    7月29日，崂山区政府下达《行政复议决定书》，表示维持崂山区城市管理行政执法局做出的行政处罚决定，但何开刚如果不服，可以在收到《行政复议决定书》之日起15日内向崂山区法院提起行政诉讼。何开刚认为，在行政复议结果出来之前，城管就把他的房子给拆了，不符合执法程序 ，但是，崂山区城管执法局却表示，这种情况下的行政复议不影响正常行政执法程序的进行。

    何开刚很无奈：这已经是第二次被强拆了，2007年强拆了一次，我们村一共五户，后来我们打官司，城管赔偿了我们70多万元钱，我们都已经胜诉了，难道这房还是不能盖吗？何开刚说，这次虽然只有他一家第二次盖房被强拆，但是，因为是政府批的宅基地，大家都想盖。“我们都是经过崂山区国土资源局审批的宅基地手续，当时都已经公示了，怎么就成了违法房，不能盖了？”

惊闻

城管因为第一次强拆赔了70多万

    第一次打官司，城管败诉了，而且还赔偿了五户“违法房”建设者们总共70多万元！这又是咋回事？

    据何开刚讲述，他们建房并非无根无据，而是已经走完了宅基地审批手续。

    他们村在 2006年以前，已经多年没有批过宅基地了。家里实在太挤，住不开的，只能旧房翻新，或者办理旧房移位，盖新房子，有不少人都从原来的一层，盖成了现在的两层，当然，如果有左邻右舍的话，加盖得经过他们的同意。

    事情到了2006年出现转机。

    男方25周岁以上，婚后和老人一块居住，三代同房、四代同房的，可以申请宅基地。哗啦啦，报名的有60多户，有些不够条件的、刚够条件的，都没有申请上 ，最后，全村共有32户村民“榜上有名”。

    何开刚拿出他“私藏”的证明材料来：崂山区国土资源局的公示件，附有经区政府批准的建房户名单，共计32户，还有每个人的身份证号，上边还有崂山区国土资源局的红印章，公示张贴日期是2006年6月20日。

    白纸黑字写着：

    河东社区32户居民提出的宅基地申请，经社区两委研究同意，并经国土资源所公示，公示期满无异议或异议不成立。国土资源所在街道办事处同意其初审意见后，上报我局审核。经我局审核并经区政府批准，同意你社区32户居民的宅基地用地申请(具体建房户名单附后)。

    我局现根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《山东省人民政府关于加强农村宅基地管理的通知》、《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》及《崂山区宅基地管理办法》等规定，本着公开、公平、公正和“一户一宅”的原则，对经区政府批准的32户建房户名单在社区内进行公示，公示期为5日，自2006年6月20日至6月24日。

    在公示期内，对批准的建房户存在不符合宅基地申请条件或弄虚作假的，可向区监察局或区国土资源局宅基地管理办公室及国土资源所举报，经调查情况属实的，报经区政府批准后，取消建房资格；公示期满无异议或异议不成立的，经国土资源所实地丈量、放线后，即可开工建设。

    同时，还公布了举报电话和河东社区居委会经区政府批准的建房户名单。

    何开刚认为，就凭着这一条，居民有了宅基地，在丈量、放线之后，就可以在新批的宅基地上盖房子了。

    “我们每家交给了村里11.2万元，都给村里了，包括征地、跑手续、找人测绘等等，都由村里负责”，何开刚说，多少年的宅基地没批下来，大家伙儿手里都攒着俩钱准备盖房子。

    虽然征地的时候经历了一些波折，但总体也算是顺当，随后一年内，这32户居民中，已经陆续有人建起了房子，截至2007年7月份，已经有8处都盖好了，而包括何开刚家在内的5处正在建设中，还有一部分人正在打基础。

    也就是这时，包括何开刚家在内的 5户居民的在建房屋被叫停，“在农村，批了宅基地，我们盖房子就是合法的，而且当时都已经放线什么的，都弄好了”，因此，当政府参与让他们停建的时候，这5户居民的一层都还没有打顶。直至2007年10月31日，崂山区城管执法局将这5处在建房屋强行拆除。

    为什么不让建房子了？居民投入了那么多，损失怎么办？双方走上了法律程序。

    2009年3月，威海市中级人民法院判决：

    崂山区城管执法局于2007年10月31日将5户居民的房屋强制拆除的行为违法，侵犯了居民的财产权并造成损害，故应当承担行政赔偿责任，赔偿由此给建房者造成的直接损失。而对于这5户居民提出的要求恢复在建工程原状的要求，法院表示，因为涉及到居民能否继续在该社区进行建设的问题，居民可以按照法定程序向有关部门提出申请，对他们要求恢复原状的诉讼请求不予支持。

    崂山区城管执法局表示，当时这5户居民建房的时候，并没有经过国土部门的丈量、放线，属于违法建筑，因此崂山城管不服判决，上诉到省高院，最终，省高院维持原判。2010年3月上旬，崂山区城管执法局赔偿5户居民共计70余万元。

    崂山区城管执法局输了官司 ，赔了钱，觉得很冤。

记者查访

批了900多户,建了不到三分之一

    “我不是故意要跟政府对着干，既然不想让我们建了，就应该出一个政策，总得给我们一个说法吧”，何开刚说，人家拆一次就已经很窝囊了，我这房子被拆了两次，既然没有说法的话，就必须要盖房子。

    记者看到，何开刚在2007年就买来准备盖房子的木料堆放在家门外，都快烂掉了，还有沙子、石子、水泥等，几乎都浪费了。

    为了了解更多的情况，记者连续走访了河东社区多户居民家。

    何兆先，68岁，是河东村在1995年之前的老书记，现在跟老伴、儿子、儿媳、孙子一家五口住在一起，房子总共70来个平米。

    2007年何开刚等五户的房子快要盖完一层的时候，他才刚刚开始铺基础，“他们来干预，不让我盖了”。

    何兆先说，“南边的房子都盖起来了(已经盖好房子的八户)，咱这个不让盖，我既不违章也不违法的，怎么就不让我盖呢？”何兆先觉得，自己是政府批给的宅基地，村里还有一些什么手续都没有的房子都能盖起来，怎么就不让自己盖了呢。

    现在自己什么都没有，何兆先心里觉得很不平。

    “我这是三代人，把钱都花了，当然得盖”，记者问起他还要不要盖房时，何兆先表示。

    但是，老人也同时提出，政府不让盖，得有个说法，为什么不让盖了，以后怎么补偿。

    其实，还有人更需要房子。记者见到了村民何玉香，她正和老伴在家看孙女。他们家两个儿子、儿媳、一个孙子、一个孙女，全家八口人只有一套房。

    “大儿、小儿都在李村租房子住，这么大的家，都没有房子”，何玉香说，人多没地方住，政府给批的房子，地皮钱都交了，半路又不让盖了，盖起来，二三百号人来给掀了(何玉香说得是2007年她家的在建新房被强拆的那次)，她觉得，自己是什么手续都有了，而政府给拆了却什么说法都没有。

    “我们是一个政策办的手续，这边说不让盖，给拆了，那边人家盖好了都住上人了，实在是不公平。”

    “小儿是个残疾孩子”，说起这个来，何玉香又伤心了，因为小儿是唇裂，又没有房子，老是说不上媳妇，直到后来政府给批了宅基地，小儿才谈上对象，“当时答应媳妇了，新房子就是给他们盖的，可是又不让盖了，俺都没法跟儿媳妇交代”。

    儿子、儿媳收入都不高，在外边买不起房子，在村里分了宅基地也盖不起来，何玉香觉得都要愁坏了，直言：“不建也可以，给个说法，就这么耗着，于法于理不合适啊！”

    记者联系了河东社区居委会主任何喜贵。

    何喜贵的说法是：全村131户居民，批了32户，盖起13户来，还有19户没有盖起来。2007年下半年，区城管执法局拆除了正在盖的五处房屋，“后来政府赔偿了70来万”。

    但是，何喜贵的说法比较明确，今年政府在滨海大道边上的洪园建了集中安置房，盖起来了，年底就分。

    “分给谁呢？”记者问道。何喜贵说，河西河东同属于一个河东社区，河西会整体搬出去，而河东村，那些批了宅基地但是景区不让盖的村民，政府将优先安排。

    何喜贵说，跟他们村这些批了宅基地但不能盖房的居民有同样经历的还有不少。他点了几个村：“南北岭、卧乐等几个村都和我们一样，他们都没盖起来。”

    那村民交了的钱怎么办？何喜贵说，盖房子要征村民的地，花多少钱批宅基地的人平摊 ，然后统一把钱给老百姓分下去。动工早的盖完了就盖完了，在建的和没建的就不让建了。前边的动工早，后边的动工晚，是因为后边的钱迟迟凑不起来，“钱凑不起来，少一分人家也不给地，就没法建房”，结果，这么巧，这部分人就被卡住了。

    记者从崂山区国土资源局获悉，当时王哥庄、北宅、沙子口三个街道一共审批933户宅基地用来建平房，涉及23个社区。而崂山区城管执法局的负责人告诉记者，这900多户中，到目前为止，建起来的不超过三分之一，而且已经不允许再建了，因为区政府确定，将来要给居民集中安置。

对话城管

该社区处于核心景区，除宅基地外还需两证

    8月16日，记者来到崂山区城管执法局采访此事。局长慕海波、法制科、宣传科负责人等5人认真解答了记者的疑问。

问题一：有了宅基地审批手续，为啥还是违法房？

    崂山区城管执法局答复，2006年为解决部分群众住房困难，崂山区在一些区域审批了部分宅基地。但在2007年，为加强对崂山风景名胜区的保护，积极开展5A级景区的争创，根据市政府的有关要求，崂山区在崂山风景区内停止了对宅基地的审批，同时对已批复公示但未进行建设的宅基地命令禁止建设。为切实解决前期宅基地申请已获批复但未建住宅的这部分群众的住宅问题，区政府将通过在各街道建设集中居住区的方式进行优先考虑和给予优惠的办法予以解决。已经建起来的就建起来了，在建和审批未建的不允许再建。

    北宅街道办事处河东社区地处城市规划区内和崂山风景名胜核心区内，要想建房，除了有宅基地批准公示的内容，并经过国土部门丈量、放线以外，还需要由崂山风管委出具的风景名胜区《建设选址意见书》和规划行政主管部门的《建设工程规划许可证》。但是，何开刚等5户在建居民，都没有这两个文件，属于手续不全。

    为保护风景名胜区自然资源，2007年10月31日，区政府依法对其违法建设的未完工房屋进行了强制拆除。

    记者多方查访，始终没有找到市政府的有关文件，而崂山区国土资源局的相关工作人员则表示，当时审批宅基地也是为了解决居民住房问题，但是，到 2007年，区领导明确要求，不能再建，也不再审批，“现在，旧房翻新也不审批了”。

问题二：既然拆得有凭有据，为什么输掉官司赔了钱？

    对此，崂山区城管执法局的工作人员表示，在上次的官司中，是执法程序上吃了亏，“景区没有执法权，一开始我们只是参与拆违的，结果后来成了被告”。

    最初是在2007年10月24日，崂山风景区管理委员会给这5户居民下达了《责令限期改正通知书》，认为何开刚等5户居民存在未经崂山风景区主管部门批准私自建设房屋的行为，违反了《山东省风景名胜区管理条例》第28条、第29条的规定，并根据该条例第47条规定，限其于2007年10月29日前改正。但是，这份通知书是委托河东社区居委会主任送达的，由其在送达回证上签字。而最后的强行拆除的执法部门是崂山区城管执法局。

    法院认为，这次行政强制执行行为缺乏前提条件，程序违法。法院在判决书上指出，《中华人民共和国行政处罚法》以及《中华人民共和国民事诉讼法》规定，行政处罚行为作出后，应当按照民事诉讼法有关送达的法律规定，送达给行政相对人使行政相对人受领后才发生法律效力，受送达人是公民的，本人不在交给他的同住成年家属签收。而在实际中，青岛市崂山风景区管理委员会作出《责令限期改正通知书》后，未直接送达给原告或其同住成年家属，也没有采取法律规定的其他送达方式，而是送达给原告所在居委会主任，并委托居委会主任转交，法院认为，这种送达方式不符合法律规定，不产生送达的法律后果，因而青岛市崂山风景区管理委员会作出的《责令限期改正通知书》并未发生法律效力。

    另外，地方性法规《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第八条规定 ，城市管理行政处罚权由城市管理行政执法机关相对集中行使后，原行政机关不得再行使；继续行使的，其作出的行政处罚决定无效。而崂山区城管执法局作为青岛市崂山区行使城市管理相对集中行政处罚权的机关，应当以自己的名义作出行政处罚行为，并依法送达给原告，在原告逾期不履行的情况下才能予以强制执行。但实际上，崂山城管并未以自己名义对原告进行行政处罚，法院认为，青岛市崂山风景区管理委员会作出的《责令限期改正通知书》即使依法送达，也应当认定为无效的行政处罚决定。

    因此，法院判决，这5户居民不存在逾期不履行生效行政决定的情形，崂山城管实施被诉行政强制执行行为缺乏前提条件，违反法定程序。法院同时认为，由崂山风管委出具的风景名胜区《建设选址意见书》和规划行政主管部门的《建设工程规划许可证》应该在审批宅基地之前，由政府部门负责办理，居民出于对政府的信赖，得到“丈量、放线后，即可开工建设”的说法之后就建房，这种行为并无不当。

    正是因为这样，崂山区城管执法局败诉，并赔偿这5户居民共计70余万元。

    吃一堑长一智，这一次，崂山区城管执法局在何开刚又在原位置建设房屋的时候，一一走完了程序，并在市纠风办、区纠风办、监察局、信访局、法制办以及岛城各大媒体的监督下实施了强拆。

问题三：法院判赔是否意味着居民可以再建？

    当时打官司，省高院的最终判决结果是：“拆除程序违法，对原告何开刚等五户要求恢复原状的诉求不予支持，至于是否可以进行建设，应按照法定程序向有关部门提出申请”。

    崂山城管表示，如果说当初是因为不知道需要另外两个文件而“违法建房”，而第二次建房时，居民已经知道需要完善的手续才行，否则就是违法建筑。而在今年5月份，何开刚在没有取得风景名胜区《建设选址意见书》和规划行政主管部门《建设工程规划许可证》的情况下在原址继续进行违法建设，城管将其房屋定性为违法建筑，“一点问题都没有”。

    崂山区城管执法局表示，根据山东省高级人民法院的终审判决，何开刚等五户重新进行建设“应按照法定程序向有关部门提出申请”的认定，并依据《城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，何开刚继续进行宅基地建设要经过规划部门的审批，所以，崂山城管于2010年5月27日对何开刚继续从事宅基地建设进行立案调查，认定其继续建设行为违法 ，并依法分别向当事人何开刚送达了《责令停止违法建设通知书》、《 行政处罚事先告知书》、《行政处罚决定书》，责令何开刚于2010年 6月25日前自行拆除，但何没有履行。

    崂山区城管执法局表示，按照法律法规的要求，何开刚要想在建房屋，仍然需要按照法定程序向有关部门申请另外“两证”。

    但是，记者得知，到目前为止，并没有哪个在宅基地建房的居民真正取得了《建设选址意见书》和《建设工程规划许可证》，但是人家的房子却一直好好的。对此，崂山区城管执法局表示，对待这个问题，他们的宗旨是：对待历史遗留问题，逐步研究解决，但是，对于新增违法建筑，发现一起解决一起。只要缺少一个手续，就是违法建筑。

    何开刚等居民一天手续不全，就不能开工建设。

执法现状：景区不能被违法房蚕食，发现一处治理一处

    采访中，记者在河东社区和周边转了一圈后发现，虽然已经紧邻崂山景区，但是，山上的建筑却气势如虹，非常壮观，小洋楼一栋接着一栋，俨然别墅。

    “有的是居民旧房翻新的，有的是办理的移位，有能耐的都盖了很漂亮的别墅，而且很多都已经卖给了外地人和城里人”，不少人表示。

    对此，河东社区居委会主任何喜贵的说法是，政府前来调查过，但是，村民批了宅基地，要盖房子，有可能会找亲戚、朋友过来投个资，“我没有钱，你有钱，你过来帮忙盖起来，这样的事情，咱也说不清楚”。

    崂山区城管执法局局长慕海波说，自己是今年2月份才到执法局担任局长的，原来就知道山里边的违法建筑愈演愈烈，“我经常爬山，经常看到这里起来了，那里起来了”，景区不能再这样被蚕食，因此，在3月15日就开了个拆违会议，当时决定：历史遗留问题，逐步研究解决，而新增违法建筑，发现一处拆一处，绝不姑息。

    慕海波说，崂山区很多违法建筑的时间很长，有的在海边都建了起来，有很多别墅，还有崂山沙子口等部分村庄，建了很多违法建筑，政府曾经下了很大决心，都因为阻力太大，没能拆掉。

    慕局长特别指出，有的是因为居住困难而旧房翻新盖二层的，对此，城管并没有一概完全拆除，慕局长说，“多少年不批宅基地，政府欠人家的，人家孩子要结婚没房子，就是住不开”，这样的政府应该考虑到。所以，才有了集中居住区的做法，“北宅街道的集中居住区已经封顶了，正在装修”。

    “不准再盖了，全区900多个证，也是为了解决百姓的居住困难，但是，2007年政府有规定不让再盖了，还有了安置办法 ，咱得下级服从上级，我们保护的是崂山区的景区资源，要是有一户盖起来了，其他人就会效仿，将来要治理的难度会更大，我们也是为了让崂山的山更美，水更清，天更蓝”。