一、政府信息公开申请及其理论基础

　　政府信息公开申请是指公民、法人或者其他组织根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向各级行政机关或法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织

　　申请获取相关政府信息的行为。从政府机关角度来看，依申请公开信息是和主动公开信息是政府信息公开的两种基本方式，二者相辅相成，存在互补和转换的关系。同时，公民、法人或其他组织提出信息公开申请是政府机关启动依申请公开信息程序的开始。

　　公民、法人、其他组织向政府机关申请政府信息公开有着深厚的理论基础。第一，人民主权理论。所谓“人民主权”，即“主权在民”。我国宪法规定一切权力属 于人民，人民依据法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。从行政权力的来源来看，政府机关所享有的一切权力均来自 于人民的权力和宪法的授权，因此，行使行政权力的目的，只能是更好地维护人民的权利，增进人民的福利。因此，政府机关有义务向公众开放政府信息，人民有权 利申请获得政府信息。 第二，行政机关提供信息服务的经济社会的职责依据。社会经济发展已经进入到了信息时代，信息对社会主体的生产、生活等方面的影响和 作用越来越大。行政机关目前掌握着80%的信息，包括行政管理信息、市场信息、服务信息、宏观决策信息、社会环境信息等等。这些信息对于促进资源合理配 置、规范市场经济秩序，进而推动社会经济发展具有重大意义，更是公民、法人和其他组织进行生产、生活、科学研究和作出各项决策的基础和重要先决条件。因 此，一方面行政机关应当主动公开其掌握的政府信息，另一方面公民、法人、其他组织有权向政府机关申请获取政府信息。第三，知情权理论。知情权是指公民、法 人、其他组织享有从国家公权力机关了解、知悉、获取信息的自由和权利。虽然在现行宪法中并未找到知情权的依据，但在中央和国家的有关政治文件、决议和政策 文件中，均对保障公民、法人、其他组织的知情权有明确的表述。在《政府信息公开条例》中虽然没有明确规定知情权，但在第一条立法目的中也明确“为了保障公 民、法人和其他组织已发货区政府信息”。同时，在地方的政府信息公开立法有明确规定，如上海市《政府信息公开规定》第一条规定：“为了保障公民、法人、其 他组织的知情权”，广州市《政府信息公开办法》第一条也规定：“为保障个人和组织的知情权，规范政府信息公开，增加行政活动的透明度……”。

　　公民、法人、其他组织向政府机关申请政府信息公开的直接法律依据是《政府信息公开条例》第十三条的规定。该条指出，除《府信息公开条例》第九条、第十一 条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及 县级以上地方政府部门申请获取相关政府信息。这一条文明确了公民、法人、其他组织除可以通过行政机关主动公开信息渠道获取政府信息外，还可以通过申请渠道 获取政府信息。

　　二、 政府信息公开申请的形式要求

　　公民、法人、其他组织向行政机关申请获取政府信息需提交申请，这既是具体行使《政府信息公开条例》赋予的政府信息公开申请权的行为体现，也是行政机关具 体履行依申请向公民、法人、其他组织提供政府信息职责的前置程序。因此，《政府信息公开》条例规定了政府信息公开申请的形式要求：

　　第一，载体要求。

　　《政府信息公开条例》第二十条明确指出，公民、法人、其他组织向行政机关申请获取政府信息的，应当采取书面形式。为适应互联网发展和电子政务的需要，提 出书面形式的变通形式——数据电文。应该指出，这里的数据电文形式只是书面形式变通形式的一种，其他的变通形式也应当允许。同时，从方便申请人原则出发， 规定了公民、法人、其他组织可以口头提出，由行政机关代为填写以形成书面材料。

　　第二，申请内容要求。

　　《政府信息公开条例》第二十条第二款明确了政府信息公开申请内容上的三个要求：一是申请人基本信息应当明确，包括申请人的姓名、名称；二是申请公开的政 府信息的内容描述。关于这一点，往往容易被理解为“对申请公开的政府信息内容明确”。事实上，此条只是规定了申请人提出政府信息公开申请时应当对所需要的 政府信息内容做出描述，这是政府信息公开申请“形式上的要求”，至于该“内容描述”是否明确、是否与自身生产、生活、科研等特殊需要有关等等，则是在当事 人向行政机关提出政府信息公开申请，由行政机关受理后作出政府信息行政行为阶段应该考虑的问题。三是，申请公开的政府信息的形式要求。此条明确的是申请人 要求行政机关以何种方式向其提供政府信息，应该在政府信息公开申请的提出阶段进行明确。从实践中看，当事人可以选择书面材料以及光盘、磁盘、电子邮件等形 式。

　　上述两点要求，即是公民、法人、其他组织向行政机关提出信息公开申请时的形式要求。

　　三、 政府信息公开申请的实质要求——“三需要”

　　当事人向行政机关提出政府信息公开申请，除应该具备上述形式要求外，还应当具备实质要求。所谓实质要求是指《政府信息公开条例》第十三条规定的向行政机 关申请政府信息公开需根据“自身生产、生活、科研等特殊需要”，也即“三需要”。此条规定的是申请人申请政府信息的内容与申请者需要之间的关系。这种规定 的预设是申请人申请政府信息公开，往往不是为了信息公开而公开，而是为了实现与其自身利益有关的其他目的。

　　那么，如何把握申请人向行政机关申请政府信息公开是否根据“自身生产、生活、科研等特殊需要”？本文认为，公民、法人、其他组织在向行政机关提出政府信 息公开申请时，往往主观上就会认为申请获取的政府信息与其自身生产、生活、科研等有特殊需要，排除那些纯粹为了申请而申请的、怀着给政府机关制造麻烦而申 请的目的等等极端少数情况，一般可以认为，公民、法人、其他组织向行政机关提出政府信息公开申请时主观上就认为其申请获取的政府信息与其自身有特殊需要的 关联。这一标准可以成为“主观标准”。

　　之所以在政府信息公开申请阶段对“特殊需 要”宜采取“主观标准”主要基于如下考虑：第一，向行政机关申请获取政府信息是公民、法人、其他组织的一项权利，在当前行政机关主动公开政府信息还不能满 足社会公众需要的情形下，尤为重要。

　　第二，在这项权利中，当事人提出申请是否根据“自身生产、生活、科研等特殊需要”，如果判断权掌握在行政机关手中，那 么这项权利会大大打折扣，行政机关会基于自身考虑以“与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要没有关系”为由将大量的公民、法人、其他组织的政府信息公开 申请拒之门外。相反，采取主观标准，即是否根据“自身生产、生活、科研等特殊需要”由申请人自身来判断，既是保障当事人这一项权利的需要，也是《政府信息 公开条例》的立法宗旨所在。

　　第三，在申请环节，公民、法人、其他组织向行政机关提交政府信息公开申请是一项程序性的权利，只要申请人符合了信息公开申请的 形式要件以及主观特殊需要，就可以被认为是一项符合《政府信息公开条例》要求的政府信息公开申请。如果在申请环节就以“与申请人自身生产、生活、科研等特 殊需要没有关系”为由剥夺掉公民、法人、其他组织的申请权，不仅不符合《政府信息公开条例》的立法宗旨，也是无任何法律依据的。在《政府信息公开条例》第 十三条中规定的“可以根据生产、生活、科研等特殊需要”只是为了限制那些纯粹为了申请而申请、怀着给政府机关制造麻烦的目的而申请等等不符合《政府信息公 开条例》立法精神的情形，也就是说，这一规定只是具有“引导”“规范”等作用，而不应当被理解为行政机关可以以此为理由剥夺公民、法人、其他组织的政府信 息公开申请权。

　　第四，国务院办公厅在《关于施行<政府信息公开条例>若干问题的意见》中指出“对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊 需要无关的政府信息，可以不予提供”，往往容易被误解为公民、法人、其他组织在向行政机关申请政府信息公开时需具备“与本人生产、生活、科研等特殊需要有 关”。其实不然。第一，本条规定的并不是在政府信息公开申请阶段，而是行政机关在处理公民、法人、其他组织的政府信息公开申请时的规定，并没有对公民、法 人、其他组织申请政府信息公开的申请权作出限制，并不是申请政府信息公开的“必要条件”。第二，上述误解实际上是法律解释上的不当，不当之处在于：将政府 信息公开处理阶段的规定经过反面解释套用到政府信息公开的申请阶段。

　　因此，关于政府信息公开申请的实质要求，也即申请人向行政机关申请政府信息公开是否根据“自身生产、生活、科研等特殊需要”，应当从基于保障公民、法人、其他组织的政府信息公开申请权的立场出发，采取申请人方的“主观标准”。

　　综上所述，公民、法人、其他组织向行政机关申请政府信息公开作为一项“申请权”应当具备政府信息公开申请的形式要求，即符合信息公开申请的载体要求、信 息公开申请应当符合内容要求；同时应当具备实质要求，即申请人根据“自身生产、生活、科研等特殊需要”向行政机关提出政府信息公开申请。

　　（来源：浙江省政府法制信息网）