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　　随着农村社会在家庭结构、代际关系、人口流动等方面不断发生变化，许多农村失能老年人与空巢老年人的生活陷入了无人照料的困境。如何发展农村养老服务业，让辛劳了一辈子的老人安享晚年？江苏省部分市县的先行先试，为我们提供了“样本”，其经验值得借鉴，其困惑也引人思考。

　　何处去养老？

　　　　离家不离村，村中享天伦 

　　9月19日，中秋节。中午11点左右，昆山锦溪镇虬泽村新建的日间照料中心里，已经聚集了三四十名村里的老人。再过一会儿就要吃午饭了。午餐清淡而丰盛，有西兰花、虾、紫菜蛋汤。83岁的吴国珍老人说：“饭香，人又多，吃得开心。”

　　锦溪镇有一所投资1300万元、设施齐全、环境优良的福利院，愿去那儿的老人却不多。福利院党委书记陈建平说，镇上现有93名五保户老人，只有23名住进了福利院，其余都留在了家里。

　　“农村老人喜欢熟悉的环境，离开了他的生活圈子，会感觉孤单。所以开在村子里的日间照料中心很受欢迎。”村委会主任黄初新说，村里有46名老年人每天来照料中心就餐，这儿中晚餐都免费。“每天国家给的8元伙食费其实远远不够，村里负担剩下的部分。”

　　记者在虬泽村日间照料中心看到，除了食堂，中心还有健身器材、厨房、休息厅、阅览室、棋牌室等，装修一新。

　　如同全国的经济版图，江苏也存在地区差异。苏南的集体经济富裕，村养老机构都建得比较完善。那么经济薄弱的苏北又是如何解决农村养老问题的呢？

　　赣榆县属于苏北区域，经济发展水平相对苏南要低，当地在村里建设低成本、小户型的“养老新区”，让老人“离家不离村，村中享天伦”。

　　小院里种植了青菜、萝卜、扁豆等当季蔬菜，35平方米的房间干净清爽，各种生活用品齐全——这是赣榆县青口镇梁庄社区“老年人集中居住点”王绪兰老人的家。“76岁啦，儿女不在身边，就想每天能跟老姐妹们凑在一块拉家常。”她说。

　　2011年底，王绪兰把家从老屋搬到了村里新建的“老年人集中居住点”。这里现在已有80多位老人，都是独门独院。社区里老年活动中心、卫生室、图书室、小超市等生活休闲设施一应俱全。入住养老区的老人除了每月领到养老金，还能拿到100元生活补贴。目前赣榆县共建有20余处农村老年人集中居住点，今后每年都会再建30处左右。

　　江苏省民政厅党组成员、省老龄办主任张建平说，经过探索实践，江苏已确定了三种农村养老机构的建设形式：村建养老区、村办养老院、家办托老所。

　　村建养老区，是在新农村建设过程中，村集体统一建设老年住房，配套各项老年服务设施，老年人免费或低费入住。让老年人保持着原有的“家”的生活方式，又方便集体、子女和老年人互相之间的照顾。

　　村办养老院，是利用农村的闲置公共房产、土地等资源，打造成小型养老院，解决本村高龄、空巢、失能半失能老人和五保老人的就近养老问题。去年以来，滨海县每村投入30万—40万元，兴建村办养老院，到今年底，将落成5所村办老年关爱之家。

　　家办托老所是最受农民欢迎的一种形式。农民利用自家的房子或租赁当地的空余房产，办起家庭托老所，照顾附近地区的老年人。启东、海门、张家港、泰州等地的家庭托老已成为一种养老新业态。连云港市新浦区新南街道，形成了“家庭托老一条街”，有9家家办托老所，没要政府一分钱却照顾了150余位高龄、空巢、失能半失能老年人。

　　　　钱从哪里来？ 

　　财政担大头，社会补缺口

　　江苏是全国率先进入老龄化社会的省份之一，现有60周岁以上老年人口1424.7万，占人口总数的18.89%。与此同时，随着工业化、城镇化的快速发展，农村青壮年人口大量流入城镇，江苏省的“老人村”现象也非常突出，农村居民养老服务需求亟待得到满足。

　　建设三种农村养老机构，钱从哪里来？江苏的做法是：政府出规划，财政担大头，社会补缺口。

　　2011年，江苏省明确提出农村养老服务机构和社区养老服务设施建设的具体目标，同年省人大在全国率先出台了文件，要求地方各级政府将老年事业经费纳入财政预算。从“十二五”开始，江苏省强势推进服务农村困难高龄、空巢、失能半失能老人的 “老年关爱之家”建设。仅2012年省财政就投入3000万元，扶持了300个“关爱之家”的建设，让万名老人有所归依。

　　据介绍，江苏100个县（市、区）中，已确定苏北46个薄弱地区的养老由省财政重点保障。今年起每年投入1.7亿元建设农村敬老院，全部投给这些薄弱地区，连续投10年，总额将达17亿元。

　　不过，光靠政府投入远远不够。“养老院每年要投入90万元；日间照料中心已经投入150万元，每年的运营费至少需要15万元；老年护理医院，镇里也要投入7000万元。” 昆山市锦溪镇民政办主任徐家根说，即使像锦溪这样的“富裕镇”，财政的“养老”担子也不轻，未来凭自身财力提高养老服务水平，有些力不从心。

　　“这一问题在苏北更为突出。”江苏省民政厅厅长侯学元说，对苏北薄弱地区在财政重点倾斜的同时，也要想办法吸引社会资金。

　　目前，江苏已在很多市县以“村集体建、村和个体合资建、成功人士回报家乡无偿建和个人独资建”等方式兴办社会养老机构，提供有偿、低偿服务。如泰州等市县为鼓励民办养老机构的发展，在用地保障、管理费用和基础设施费用减免、员工培训补贴、床位补贴等方面出台优惠政策，睢宁县对民办养老机构予以资金补助。

　　　　标准怎么定？ 

　　扶持不可少，监管需到位

　　在发展农村养老服务业的过程中，政府责任和市场行为的边界如何厘清，是一个重要的课题。

　　“张家港市对民办养老机构床位建设的补贴标准是12000元/张，运营补贴为100元/月；苏中某县对民办养老机构新增床位给予1500元/张的补贴，没有床位运营补贴；而在苏北某市，地方财政对民办养老机构根本没有补贴。”张建平举例说，省里对民办养老机构补贴的政策，在各地落实情况差异很大。“政府必须承担农村居民养老服务的保底任务，如村办照料中心的标准伙食费、添置设施费用、人员工资等，都该由市镇两级政府财政承担，其余锦上添花的开支，可根据村集体和居民自身经济条件来决定。”他说。

　　“一间小屋子住得满满当当的，没有洗澡等卫生设施，加上通风不畅，屋子里都是臭味骚味儿。”张建平说，江苏省民政厅在调研中发现，农村民办托老机构的设施安全和卫生状况堪忧，这表明对民办农村养老机构，扶持鼓励不可缺，监督管理同样不能少。

　　调研还显示，民办养老机构无证经营的现象十分普遍，管理上无规章可循、随意性大，跟老人签订入住的合同也不规范，经常发生民事责任纠纷。民政、公安消防、卫生、国土等多个部门都来管，却缺乏一致行动的能力……张建平认为，引导社会力量参与农村养老服务体系建设，当务之急是完善制度，尽快制定出台农村养老服务机构设施建设、服务内容和服务水平的统一化标准，明确发展模式、资金来源、运营管理、政府职能和机构主体的法律责任等问题，以改变当前农村社会养老服务机构杂乱、不规范、难以评估和监督的格局。同时要整合管理资源，防止九龙治水，及时、全面地对政策实施情况及其养老服务机构的运行进行督查管理。

　　“国家有扶老补贴，无论是交给老人让他们自己买服务，还是交给机构监督他们卖服务，都得有章可循。”张建平说。

　　观 点

　　北京师范大学收入分配研究院执行院长李实：

　　农村养老——

　　多补人头，少补床头

　　资金逐利而往。农村老年人大多低收入甚至无收入，农村养老产业利润不高，而目前政府出台的床位补贴及税收优惠、费用减免等政策，对城市资金的吸引力也有限。

　　鼓励城市资金投向农村养老服务业，关键是看农村土地制度改革。那些儿女已经进城或孤寡农村老人如果能出售自己的宅基地，便可获得充足资金去养老机构安享晚年，购得宅基地的养老机构则可在面向农村居民提供养老服务的同时，开办其他综合服务，包括“农家乐”等旅游项目以及面向城市人群的高端疗养服务。

　　此外，农村老人还可以选择将宅基地流转给村集体，“置换”为集中居住的养老新屋，既避免了原来的老房子闲置、浪费，也减轻了自身和集体的养老经济负担，更是从整体上减少了因新建养老设施对土地资源的使用特别是对耕地的占用，降低全社会的养老成本。

　　为农村居民提供养老服务，必须坚持“农民自愿”的原则。

　　一是要尽量做到“多补人头、少补床头”，把养老补贴交给农民，让他们自主选择以何种方式养老，是住家里还是住养老机构？住城里还是住乡下？住公办的还是住民办的？地方政府和有关部门不能为了追求政绩，一味以“建设多少院子、提供多少床铺、安置多少老人”为目标，把管理者的意愿强加到老人身上。

　　某些地方，对不住养老院的老人停发补贴，这种给惠民政策附加条件的做法值得警惕，国家给农民的好处，要不打折扣地送到他们手中。

　　二是要防止超出需求、一窝蜂地开设养老机构的做法，这不仅浪费社会资源，也可能导致权力寻租、套取财政补贴的问题。

　　中国城乡差距较大，各地经济发展情况也不均等，农村养老服务无固定模式。总体上应遵循“土地改革先行、政府财力担当、公共服务配套”的原则，确保农村养老服务的可持续性。

　　延伸阅读

　　国外农民养老政策一瞥

　　柴 茂

　　农民收入较低是世界性的普遍现象。为缩小城乡收入和社会保障差距，各国在建立农民社会保障时大都奉行工业反哺农业的思路，对农民养老保险给予大量的财政补贴，或直接由财政出资给予养老保障。

　　从农民养老保险的筹资情况看，农民缴费所占比例非常低，仅为10％—30％左右，政府补贴为主要资金来源。

　　法国政府对农民养老保险保费补贴30％，但还有58％是从其他行业的保障计划资金中划拨过来的；德国为70％左右，占农业部全部预算的2/3；日本政府对农民养老保险补贴的份额在43％以上，且有逐年递增的趋势。

　　而在发展中国家和英联邦国家，由于农民养老保障属非缴费型，资金则完全来自政府财政资金或其他渠道。

　　农民的养老保障政策与农业政策紧密关联。

　　德国农民养老金的给付是以农场主移交农业企业为先决条件的，旨在促进农场主及时将农场转交给年轻一代，这对于促进农业的技术化、知识化和效率化起到了非常重要的作用。

　　日本战后为了实现农业现代化、扩大农业生产经营规模，在大力推进城市化的同时，养老保险政策中实行离农政策，鼓励农民离开土地进入城市，即除了一次性支付给离农补偿金外，还按照《农民养老基金法》规定在国民年金给付中增加了权益转让金；而在20世纪90年代以后，针对农业人口急剧下降、农业人口老龄化十分严重的情况，采取返农政策，即鼓励农民留在土地上，随之，权益转让金被取消。

　　法国也通过实施农村社会养老保险，促使年老农民将土地经营权转给年轻一代，以提高农业现代化经营水平和国际竞争力。