36年来，环境影响评价（以下简称环评）制度的漏洞正在经受最严峻的挑战。今年2月9日，中央第三巡视组向环保部反馈巡视情况，剑指现行环评机制下的六大腐败问题；3月25日，环保部发布《全国环保系统环评机构脱钩方案》，直接对易发生不当利益输送的“红顶中介”开刀。在业内人士看来，改革成为解决环评腐败任性、治理行业乱象的唯一出路。事实上，“红顶中介”的退出工作已经悄然开展5年，与以往的过渡式退出“缓释”治疗不同，环保部此次开出的是一剂猛药，这种自我“断臂”的疗法能否产生疗效，仍需观察。

　　与不该吃的“肥肉”脱钩

　　“我们决不允许‘卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱’。”新任环保部部长陈吉宁的表态引人注目。3月25日，环保部发布《全国环保系统环评机构脱钩方案》，直接对易发生不当利益输送的“红顶中介”开刀，引来一片叫好。

　　按照方案要求，全国环保系统环评机构在2016年年底前全部脱钩，环保部门在编及下属企业聘任人员，全部退出环评机构，愿意继续专职从事环评工作的，必须与直属单位及其所属企业解除人事劳动关系。

　　“如果选择留在环保系统内部，所有的证都作废了。”在青岛市环境保护科学研究院副院长李连生看来，环评改革，“到了二选一的时候”。

　　作为建设项目审批的前置程序，卡住污染企业落户，是设立环评的主要目的。环评，也被奉为“环保部真正的、最大的权力”。但现实中环评主要涉及的建设单位、环评机构、评估单位和审批部门四部门之间，有着各种利益关系，让环评难以发挥真正的作用。

　　事实上，为了斩断“红顶中介”与其所从属的环保部门间的利益关系，脱钩改制早在2010就开展了试点工作，但进展并不顺利。

　　一位不愿具名的业内人士透露，环评收入占环科院所收入的70%~80% ，是环科院所收入的大头和“肥肉”，且相关工作人员多为事业编制，故地方在改革试点的推行中并不积极。试点期间，环保部出台了“柔性”的过渡政策，即环科院所的人员在新成立的公司做环评，人事关系可保留在环保局。

　　“从面儿上看，这个公司和环保局没关系了，但其实还是有股份等各种关系。”供职于沿海某市环科院的一位环评师告诉记者，很多新成立的公司仍然在环保局办公，“只是多了一个单位名称。”

　　作为环保部脱钩改制首批试点中的“排头兵”，从阜阳市环境保护科学技术研究所（简称环科所）剥离出的阜阳市格瑞环保科技咨询公司曾备受关注，但该公司总经理曹磊在4月10日接受记者采访时也表示，他们对于环评人员身份问题，也仍未解决，“多数应该会留在系统内。”

　　“谁会愿意为了即将投向市场的环评业务，放弃原有的福利保障呢？”上述环评师反问说。

　　谁在充当“环评掮客”

　　与媒体对环评机构脱钩的巨大热情相反，环评业内人士大多反应平淡。

　　在西南某省一家民营环评公司供职的宋晨（化名）直言，“‘红顶中介’脱钩只是第一步，起到的作用十分有限。“即使机构脱离了，人际关系还摆在那儿，运作的空间并没有改变。”

　　“如果寄希望于通过脱钩根除‘红顶中介’的利益问题，就拿错药方抓错药了。”作为国内唯一专门关注环评问题的公益组织，重庆两江志愿服务发展中心主任向春也认同宋晨的观点，“只要环保系统内仍有掮客暗中指定环评机构，‘红顶中介’的问题就会一直存在。”在向春看来，环评体制改革的本质是改变环评机构当下“夹心饼干”式的困境。

　　宋晨深知“夹心饼干”的滋味。

　　在从事环评行业近6年的宋晨看来，环评这个行业“腰杆不够硬”，大概有一半的业主对环评单位是看不起的。“从业主那里拿钱，就决定了环评机构不够独立。”环评机构对多数项目的评价初衷并非基于“对生态环境影响最小”，而是“业主需求”，许多业主确实十分有底气地直言，环评就是走个过场，关键靠找关系“想办法搞定环评验收。”

　　据媒体曝光，一些企业在与环评公司签合同时，甚至直接将“必须保证通过环评审批”作为合同条款。被建设单位绑在一根绳上的环评机构为了最终获得收益，不得不“进行运作”。在宋晨的经验里，这种运作除了靠环评报告书之外，“最关键的还是要打点好关系。”

　　“要和行政部门维持一定的利益关系，还要经营好评估专家的关系。”宋晨表示，按照目前“报送、评估、报批、批复”的审批程序，评估专家的意见很大程度上决定了环评报告能否通过，“在评审会前，会请专家帮忙‘把关’，给一些咨询费，顺便就把一些工作做了。”

　　在重庆两江志愿服务发展中心的调研员丁文章看来，不够公开透明的评估环节加剧了环评机制的失灵。2014年，他们组织的一项针对全国技术评估机构的信息公开申请显示，审查专家多数是当地环保部门和其事业单位的成员，有相当一部分就是环评师，“专家既当裁判员又当运动员”。封闭的评估系统也很少公开评估意见，接受外界监督，让专家的意见容易沦为为建设方或政府背书。

　　理顺建设单位、政府部门、评估专家三方关系，开展工作“才顺”。“能够做得好的单位，或者是有很强势的关系，或者是靠长期的利益输出。”宋晨表示，环保局也会向建设单位推荐环评单位。“如果业主直接去咨询环保局，环保局一般会向建设单位提供一个名单，上面至少有三至五家，有时也会把本地的全部环评机构提供出来。”跟环保局关系比较熟的业主，环保局甚至会提供特定的环评单位，确保其通过审评。

　　外借资质“坐”享其成

　　在建设单位、评估专家和审批部门之间游走的环评机构受到多方钳制，丧失了独立、客观的立场。除环评报告质量堪忧外，挂靠、出借资质等弄虚作假问题丛生。

　　全国政协委员、中国环境监测总站办公室副主任温香彩曾在接受记者采访时表示，一些企业高价“买路”，只找与环保部门有关系的“红顶”环评机构，这为官员提供了寻租空间，是环评腐败高发的一个原因。

　　2014年，向春所在的重庆两江志愿服务发展中心曾对全国数量居前的9个省份共5349名环评师逐一核对，发现供职在环境相关单位的重名者，高达16% 。而此前，他们通过多方信源对比，最终锁定了129名涉嫌“挂靠”问题的环评工程师，向环保部举报。此后，环保部对“挂靠”环评机构的62名环评工程师进行了通报，其中40人与他们举报的人员重合。

　　向春告诉记者，现实中“挂靠”的环评工程师要远远多于这些数字。“最让我们吃惊的是，有好几个环评单位，一个全职的工程师都没有，都是挂靠的。”他解释，还有一些地方环保局主管环评审批的副局长，就直接“挂靠”在当地的某个环评公司，每年从环评公司获得一定的收益。

　　在业内人士看来，比工程师挂靠危害更大的是环评机构资质挂靠—— 没有资质的公司承揽环评项目，做好环评报告后，找有资质的环评机构签字、盖章。

　　“有的采取不法手段承揽业务，有的出借资质挂靠人员，有的不负责任弄虚作假。”环保部环评司司长程立峰曾公开谈及资质挂靠等问题，截至目前，环保部先后分6批处理222家违规环评机构和191名从业人员。但是，违规从业屡禁不止。

　　“现在借资质也很常见。”宋晨透露称，其供职的公司并不具备化工类项目的环评资质，如果接了该类的项目，就需要“借资质”——“我们把报告做好发给他们审，签他们的章，或者把我们作为协作单位。”宋晨进一步透露，借出单位获得的回报是“资质管理费”，“一个资质根据项目大小，从一万到几万不等，视谈判情况而定。”

　　两江志愿服务发展中心也注意到了潜在的资质挂靠问题。该中心近期即将公布的一项调查显示，多家在全国各地开展业务的公司被当地的环保部门通报批评，这其中包括具有环保部背景的一个甲级资质公司。“按常理讲，拥有环保部背景的这个甲级资质公司，在技术力量上是非常雄厚的，但它的环评报告质量和机构管理都比较糟糕，这就不正常。”

　　这背后呈现的正是一个畸形的环评生态，即有资质的环评工程师和环评机构可能并未真正从事环评工作，而真正从事环评工作的人或机构可能并不具备资质，环评报告撰写涉及的环境调研、监测、评估、验收等多项内容的科学性、真实性也得不到保障。

　　让“行政之手”远离环评

　　“环保部真正的、最大的权力是环境评价，因为项目环评这一关过不了，后面什么手续都办不了。”原国家环保局首任局长曲格平对环评的解读曾令无数环境人士向往。

　　为了让环评长出“铁齿铜牙”，环保部长陈吉宁已经作出四点整改承诺，包括严厉查处环评违法行为、限期脱钩、下放审批权、强化监管和信息公开。

　　“环评改革的本质是如何破除行政的干预，实现环评独立、公正。”向春认为，环评机构脱钩只是迈出第一步，接下来还要出台配套政策“打组合拳”。

　　中国环境科学学会副理事长、环保部原总工程师杨朝飞接受媒体采访时称，当前关于环评制度改革有两种思路之争：一种认为监管力度不够，应当尽快修改《环评法》，继续强化项目环评审批，严惩违法行为；另一种思路认为应该先革新顶层设计，再考虑修法。

　　在加强监督方面，长期致力于环评监督的重庆两江志愿服务发展中心志愿者认为，这需要通过提高违法成本来落实。根据《环评法》，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件擅自开工建设的，限期补办手续；逾期不补办的，处5万元以上20万元以下的罚款。补办环评因此被视为“变相鼓励违法”，“相对于动辄上亿的项目，即使是上限20万的罚款，对建设方来讲也是值得冒险的。”

　　与强化环评监管相对应，以杨朝飞为代表的环评人士拥有另外一种改革思路：进行大刀阔斧地改革，包括弱化当前负担过重的建设项目环评，用规划环评和战略环评解决企业的布局问题，强化排污许可证审批制度作为监管污染物排放的基本手段，减轻环保部门审批压力，从而实现“简政放权”目标。

　　环评的定位也被重新考量。“现在业内也在探索，是否可以通过第三方机构成立基金，从而避免环评机构直接从建设单位拿钱，以确保其独立地位。”丁文章说。

　　在两种改革思路的讨论中，通过信息公开、公众参与实现“阳光环评”成为各方目前的共识。“如果审查标准、决策意见是明确、公开的，接受监督和追责，那无论你是什么身份，都很难寻租。”丁文章认为，建立类似香港环境咨询委员会那样包含技术专家、律师、社会公众在内的评估组织，形成公开、透明的综合决策，将有助于环评行业良性竞争格局的形成。

　　【红顶环评】环境影响评价，简称环评，是项目建设前进行的、对项目建成后造成的环境影响程度的预先估计，是环境保护的第一道闸门。由于大量具有政府背景的环评机构存在，使得一些环评报告成为企业建设项目的“买路条”，由此带来环评垄断、权力寻租等问题。这类有官方背景的环评机构，被称之为“红顶环评”。数据来源：央视《经济半小时》等

　　一位不愿具名的业内人士透露，环评收入占环科院所收入的70%~80%，是环科院所收入的大头和“肥肉”，且相关工作人员多为事业编制，故地方在改革试点的推行中并不积极。

　　记者 李兴丽