□　孙维蔓

　　户籍制度是一项基本的社会管理制度。2014年6月,中央深改领导小组审议通过《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,同年7月,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称户籍制度改革意见)。2015年12月,中央深改革领导小组审议通过《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》(以下简称无户口人员登记意见),这意味着对人口社会管理和公共服务制度的全面改革正在加速,也标志着改革攻坚阶段的到来。本文着眼于我国户籍制度演变历程,通过分析户籍制度改革的法律困境-法律法规的冲突,进而指出完善立法、消除冲突是我国户籍制度改革必须依靠的法律路径。

　　我国户籍制度的变迁

　　我国户籍制度的变迁经历了五个阶段,每个阶段都有不同的特征。

　　二元户籍制度初步形成阶段(1949年-1957年)

　　1950年颁布的《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》标志着中国户籍制度起点。在这一阶段,居民迁移和户籍管理有较大的自由度,人口迁徙政策相对宽松。

　　二元户籍制度强化阶段(1958年-1977年)

　　由于相对宽松的人口迁徙政策和城市经济的快速发展,大量农村人口涌入城市,导致城乡发展不协调。在这一阶段,户籍开始与居民身份联系,并确立了城市人口的社会地位。规定了城镇户籍人口享有的特权,即使农民能够在城镇就业,由于户籍障碍,也无法在城市享有与城镇居民同样的权利。我国城乡二元制度体系就此形成。

　　二元户籍制度有限调整阶段(1978年-1991年)

　　为了适应经济发展需要,我国户籍制度在各项政策上开始松动,小城镇户籍制度开始改革,承认人口流动合法,赋予流动人口在城镇居留的权利。

　　二元户籍制度有限突破阶段(1992年-2001年)

　　1993年国务院颁布《关于户籍制度改革的决定》,户口登记制度改革以居住地和职业划分农业和非农业人口,建立起以常住户口、暂住户口和寄住户口三种管理形式为基础的登记制度,逐步实现户籍的证件化管理,新型户籍制度构想初步形成,为下一步户籍制度改革奠定基础。

　　二元户籍制度一体化探索阶段(2002年-　)

　　2002年,《中华人民共和国居民身份证法》颁布,以法律形式保护公民权益,户籍管理向服务型转变。2008年,《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》颁布,放宽中小城市落户条件,鼓励各类人才落户。2013年,公安部等13个部门出台《关于加快推进户籍制度改革的意见》,基本形成以合法稳定住所和职业为户口迁移基木条件、以经常居住地登记户口为基木形式的户籍制度。2014年,户籍制度改革意见实施,2015年,中央深改革领导小组审议通过无户口人员登记意见,标志着户籍制度深化改革进入到全面实施阶段。

　　我国户籍制度改革的困境

　　国务院户籍制度改革意见公之于众,标志着户籍改革攻坚阶段的到来,宣告自1958年以来,在中国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。然而,我们发现,国务院户籍制度改革意见印发以后,相关部门仍然是按照以前的户籍管理条例执行。

　　笔者认为,户籍制度改革遇阻源于法律法规的冲突,源于与原有的法律之间没有衔接好。从前文所述户籍制度变迁过程,我们可以看出人口自由迁徙曾在宪法中占有一席之地,但后来被取消,这使我国公民自由迁徙和居住的权利失去宪法保障。

　　1958年出台的《户籍登记管理条例》又明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍,从而建立了二元城乡户籍管理制度。该条例是全国人民代表大会通过的法律,目前仍具有法律效力,国务院印发的户籍制度改革意见是政策性文件。如果不修改《户籍登记管理条例》,户籍制度改革就没有办法执行,否则就是违反法律规定。可见,户籍制度改革要落地生根、取得实效,首先必须要解决法律法规的冲突。

　　我国户籍制度改革的路径

　　推进户籍制度改革,打破长期禁锢的城乡二元结构,实现城乡一体化以及整个社会结构现代化,必须要有坚实的法律支撑和制度保障,要使改革于法有据、于法可行。

　　一、恢复迁徙自由的宪法地位

　　迁徙自由载入宪法,不仅是保障公民迁徙自由,也是完善我国现行宪法,顺应人民要求、接轨国际公约的必然举措。只有恢复迁徙自由的宪法地位,户籍制度改革才能有宪法上的依据。我国香港和澳门的基本法都规定了公民迁徙自由。因此,关于迁徙自由的规定,我们可以借鉴香港和澳门基本法的规定,在公民的基本权利和义务一章下加入迁徙自由条款,这也和《公民权利和政治权利国际公约》第12条规定的迁徙自由内涵相适应。

　　二、制定《中华人民共和国户籍法》

　　党的十八大以后加速了户籍制度改革的步伐,然而当前的户籍制度改革是以政策为依据,并没有相应的法律依据,因此应当加快制定《中华人民共和国户籍法》。

　　(一)新户籍法要把尊重和保护人权作为首要目标。新的户籍法首先要使户籍制度由作为阻碍迁徙自由的因素转变为支撑公民迁徙自由的功能。

　　(二)应建立居住地管理模式。我国户籍改革必须以居住地管理模式取代户籍属地管理模式,将户籍人口和流动人口置于统一的管理体系中,以本地所有居民为对象,享有相同的社会福利保障待遇。

　　(三)改公安机关户籍登记审批模式为迁入登记模式。1958年《中华人民共和国户口登记条例》第3条第一款规定:“户口登记工作,由各级公安机关主管。城市和设有公安派出所的镇,以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇,以乡、镇管辖区为户口管辖区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。”我国的户政是作为治安问题有公安机关管理,实行审批制。事前审批制给公民迁徙自由的实现造成了很大的阻碍,事后登记制则可以要求公民在限定的日期内办理迁入登记。

　　(四)剥离附加在户籍制度上的诸多社会功能,还户籍以本来面目。我国的户籍制度为人所垢的最大原因是其和社会保障挂钩,造成社会保障的城乡差异和区域差异。由于户籍制度附加的社会福利和社会保障的不平等,公民就会涌向社会保障体系较为完善的城市。要逐步剥离城市户籍之上的特权和户口背后的各种利益,剥离附着在户口本之上的诸多政治、经济、文化利益,把隐藏在户口之后的劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等诸多制度与户口脱钩,使今后不是户口决定就业、教育等社会生产生活条件,而是这些社会生活状况决定某人能否拥有某地常住户口,这是户籍改革能够科学高效进行下去的必然选择。