莱西市于1997年1月实施农村居民最低生活保障制度，1998年4月实施城市居民最低生活保障制度。近20年来，莱西市城乡低保工作日益规范，低保标准不断提高，使困难群众的生活得到了有力保障，真正成为城乡居民生活的“最后防线”。由于受各种因素的影响，低保工作也还有问题和不足。有针对性地解决这些问题和不足，对于保障低保工作的健康发展，最大限度地提高其作用，是十分必要的。
　　一、城乡最低生活保障工作的实践
　　（一）不断提高低保标准，扩大救助覆盖面。莱西市1997年建立农村人口最低生活保障制度，最初的低保标准是家庭年人均收入600元，救助标准分为10元、20元两个档，即每人每年救助120元，特别困难的每人每年救助240元，当年全市低保对象是1817人，全年低保支出不足40万元。1998年莱西市建立城镇居民最低生活保障制度时，低保标准是家庭月人均收入100元，达不到100元的低保家庭给予补齐到100元，当年全市城镇低保对象仅有87人，全年城市低保支出仅3万多元。到2014年，在这十六、七年间，莱西市农村低保标准上调了12次，目前低保标准已经达到了5040元，增长了8.4倍，保障人数目前达到16432人，增长了9倍多，2014年全市农村低保金支出达到了5600多万元，增长了140倍。城镇低保标准达到月人均560元，是最初的5.6倍，保障人数达到570人，增长6.55倍；年支出低保金460多万元，增长了130多倍。同时，2005年、2006年起建立健全了城乡低保对象分类救助制度，对低保家庭中的孤老、残疾人、独女户、独生子女死亡未再生育（收养）家庭、孤儿等实行专项生活补助，并随着低保标准的提高不断提高；2009年建立起了低保家庭物价补贴制度，规定：物价指数同比每上涨一个百分点（含不足一个），每人每季发放15元生活补贴，保证了低保家庭生活不因物价上涨而降低。2012年实行了免费电量补贴，每户每月补助15度免费电量，发放补助金8.2元。2014年建立起了低保家庭高龄老人生活补贴制度，80-89岁的每人每月120元，90-99岁的每人每月220元。另外，低保家庭还享受城乡贫困居民大病医疗救助、高中和大学生助学金等多项社会救助，低保家庭得到了越来越多的实惠。
　　（二）坚持不懈抓规范，不断提高管理水平。城乡低保实施以来，一直在不断规范中发展。首先在低保补助金的核定上，莱西市农村低保对象开始分为每人每年120元、240元两个档次，又逐步扩大到6个档次，到目前已经全部实行按家庭收入与低保标准的差额来确定，符合低保的基本原理。其次在低保金的发放上，2004年起实行了“民政拨付，银行代发，财政监督”的办法，解决了逐级发放现金带来的漏洞。2008年，莱西市全面开展了城乡低保规范化建设，民政局等四部门联合下发了《关于进一步加强城乡最低生活保障金发放工作的通知》，对低保金发放程序、低保金领取折管理、代领等事项都做了明确规定，有效地解决了代领和二次分配的问题。三是不断完善规范低保受理、审核、审批程序。从最初的个人申请、村委会审核、镇政府复核、民政局审批的简单程序，先后多次进行修改和完善，对个人申请及提交的证明、申请的受理主体及程序、民主评议的组织、人员组成和评议程序等等，都得到了全面完善，并发生了十分显著的变化。如申请受理的主体，过去是由村（居）委会办理，2013年9月起，根据上级有关规定，取消了村（居）委会的受理权和初审权；村（居）民主评议会议和公示过去都由村委会负责，现在全部都由镇政府主持和办理，有效地解决了过去因村干部不作为、办事不公等原因造成的纠纷和上访。四是建立起了低保复核制度。过去，莱西市低保对象每年集中办理。每到年底，要投入大量的人力物力重新办理低保。不仅造成了大量的人力物力浪费，而且因数量大，市镇两级无法把关，出现个别村轮流享受、取消家庭再只上等问题。2008年，莱西市开始实行“大稳定、小调整”工作法，在保持低保家庭稳定的前提下，实行了分级管理和定期复核相结合的办法，进行动态管理，不断纯洁低保成分，也把过去每年集中办理一次更改为随时申请、随时办理，把符合条件的家庭及时纳入保障范围，实现了“应保必保、应退全退”。2008年，莱西市评为全省低保规范化建设先进市，市民政局也被评为全省基层低保规范化建设先进单位。
　　（三）大力推行公开办事制度，建立“阳光低保”。把低保工作完全置于社会监督之下，是保证其公平公正的有效措施。多年来，莱西市始终把城乡低保公开作为低保工作的重点来抓，从低保工作之初，就实施了市镇村三级两次公示制度。为确保此项制度的落实，每年确定一周时间为全市集中公示期，在集中公示期内，市民政局组织人员逐镇进行督查，并要求各镇上报各村公示的照片，以此推动公示的落实。同时，要求各村在村民民主日活动中，把低保情况作为一项重点村务事项进行公开和说明。2009年起，结合镇街社情的推开，要求通过月月镇情和月月村情把低保办理情况进行公示，进一步走进各家各户，有的镇还对低保进行了网上公示，加大了低保的透明度。2014年底，莱西市建立起了低保长期公示制度，各村（居）均建起了低保工作长期公示栏，统一规范了公示地点、公示内容等，实现了低保公示的长期、全面和规范。
　　（四）建立家庭收入核查评估机制，突破工作难点。家庭经济状况的认定一直是低保工作的难点。近年来，我们不断研究措施，积极突破这一难点。一方面，城乡居民隐性收入和隐性财产无法核查，造成家庭经济状况评估难，致使错保问题无法避免。另一方面，乡镇民政办已经从镇级机构编制中退出，莱西市虽仍形式上保留，但民政办人手少，工作多的问题客观存在，要求他们对所有低保家庭户户跑到，特别在全面复核时，实际是不可能完成的任务，也造成了把关不严的问题。2012年起，莱西市认真贯彻落实国发45号《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，积极探索第三方评估工作机制，采取政府购买服务的形式，把低保家庭经济状况调查和评估工作交给社会评估中心来承担，到2014年4月，全市各镇均建立起城乡居民家庭评估中心，开展第三方评估工作。实践证明，这一办法有效地解决了村级评估不细，镇级无力评估等问题，对于解决过去低保工作中存在的矛盾和问题，发挥了十分积极的作用。国家民政部门、省民政厅和青岛市民政局的领导均给予了高度评价。
　　（五）城乡低保工作的主要经验。实施城乡低保制度18年来，莱西市共保障城乡困难群众15万元人次，发放低保金近6亿元，对于保障困难群众的基本生活，维护社会稳定，促进经济繁荣和社会发展起到十分重要的作用。同时，城乡低保制度还成为各项社会救助和社会福利的一项基础性工作，有力促进了社会公平。回顾低保工作近二十年的实践，主要经验有三：一是市委市政府的高度重视、正确领导和社会各界的大力支持，是城乡低保制度有效实施的保证。二是充足的资金保障，为低保工作正常运行提供了有力的财力支撑。三是规范化建设的持之以恒和工作的不懈创新，为城乡低保工作健康发展不断注入新的动力。
　　二、存在的主要问题及原因
　　（一）离“应保尽保”的目标还有很大差距。“应保应保”是低保工作的要求，也是目标之一。目前，莱西市共有城乡低保对象17112人，而实际上，根据城乡低保政策规定和莱西市低保标准，符合低保条件的人远不止这个数字。莱西市目前农村低保标准是每人每年5040元，这个标准完全种粮的话，得4亩地左右，还不能年景太差。全市农村人口中，老年人11万多人，没有劳动能力、没有固定收入、靠子女赡养的老年人，家庭年人均收入达不到低保标准至少占农村老年人口的一半以上；其它农村家庭完全靠种植粮食生活，不打工，没有其他收入的，多数收入在低保标准以下。其中产芝水库库区村多数人均耕地不足半亩，原河里吴家山区群众几乎全部靠天吃饭，没有其他收入的话也基本都符合低保条件，无法准确计算符合低保的准确人数，但达到5、6万人不是妄言。就我们现在的低保人数来说，差得实在太远。
　　其主要原因：一是近几年低保标准年年上调，标准高，造成了范围内人数多。二是因财政负担较重，对低保人数人为地控制；三是怕保障范围过大，扭曲长期形成的社会价值观，导致社会的不稳定。
　　（二）错保、漏保、超标保、人情保时有发生。近年来，我们在复核中，经常会遇到收入超标不符合条件的家庭享受低保，都及时予以取消。同时，也经常接到群众对低保家庭的举报，一般来说举报与事实出入不大。之所以出现这些问题，主要有以下原因：其一是家庭困难和低保户不是一个概念，基层干部和群众对此不能明确的区分。有的镇、村干部出于同情，对凡是大病的家庭、残疾人家庭积极争取给予办理低保，造成了错保问题的发生。二是过去低保的受理和初审都是由村级负责，到现在镇、村干部和群众都没有转变过来，村干部出于各种目的，采取种种手段，让一些本符合条件的人未能得到保障。而市镇两级民政部门只能从信访中接触到未办的情况，对其他未能享受的无法主动了解和查实，还有一些家庭自己不能申请低保，基层也不主动帮助申请，造成了漏保的发生。三是个别村干部采取弄虚作假和欺上瞒下的办法，帮助不符合条件的家庭办理了低保。也有的群众为享受低保提供虚假证明和材料，恶意骗取低保金，就我们现有的能力来说，确实无法查清真相。造成了超标保、关系保的出现。四是部分村耕地多，其他条件相同的家庭，在这类村里都超出了低保范围。如，去年年底接到举报，反映马连庄镇河崖村的低保对象大部分不符合条件。接到举报后，我们立即组织入户调查，发现该村人均耕地达到3亩以上，村民稍有其他收入，如种点果树、打点工等就超出了低保条件。而现有的低保家庭，家家都有特殊困难，如大病、残疾、年老等原因，不能说村干部办得不公。
　　（三）低保工作机制不完善，很多工作仍无法开展。一是低保家庭收入核定机制还不完善，由于家庭收入项目的繁杂多样，不同地区同类收入也千差万别，难以形成一套科学的家庭收入评估标准。对打工者、个体经营者等情况，既难以查实其就业状态，收入就更是只靠当事人的说明，很多证明都不可靠。二是对低保违规行为，特别是对申请人的违规行为，还没有有效的惩治办法，明显执法力度不足。对恶意骗取低保金的，只能取消了低保资格，无法追缴其骗取的低保金。三是低保家庭退出机制还不完善，因取消低保资格引发的上访、纠纷时有发生。四是诚信制约机制还没有建立，对骗保行为无能为力。
　　三、关于低保工作的几点思考
　　（一）关于城乡低保标准合理性的问题。2009年以来，整个青岛市范围城乡低保标准不断大幅度攀升，并且向城乡一体化迈进，城乡低保标准越来越接近。2009年，莱西市城市低保标准（莱西市自己确定）为每人每月230元，农村低保标准（青岛统一）为每人每年1800元（月150元），城乡低保标准比例为1.53:1。从今年4月起，莱西市城市低保标准为每人每月560元，农村低保标准为每人每年5040元（每月420元），城乡低保标准比例为1.33:1。短短的6年间，城市低保标准净增长1.43倍，农村低保标准净增长1.8倍，城乡低保标准的比例也大幅度缩少。事实上，城乡居民收入和生活标准的差距远高于上述比例。农村低保标准已经高于农村实际情况，而城市低保标准却略低。低保标准的持续大幅度提高，给低保家庭带来了实实在在的实惠，但也造成了以下后果：一是收入失衡，进而造成心理失衡。在农村，享受低保的家庭多数以种粮为主要来源。在同一个村，由于各家各户的人均耕地面积相同，享受低保的家庭收入就明显比邻居多出一块。过去低保标准低，享受的人数少，也就村里几个特别贫困的户，没有人攀比。随着低保标准的大幅度提升，低保家庭的收入明显提高，其他家庭的收入却没有明显增加。资料显示，2009年，小麦价格为每斤1元左右，2005年为1.3元多点，按亩产1000斤计算，每亩总共才多300多元，全家一年粮食增收不过千元。而低保标准却从1800元增加到5040元，人均增长3240元，还不算其他优惠照顾政策。在土地少的地方，低保金的收入明显高于土地收入。农村很多70岁左右的老人还能下地干活，而很多低保家庭靠低保金就足以维持生活，所以有的年纪不大，也还能干，就把耕地出让给别人，自己不再劳动。低保标准越高，覆盖收入相当的家庭面就越广，低保家庭和低保边缘家庭就越难准确区分，但是否享受低保，收入差别却很大，其他人心理不平衡在所难免。目前，已经有了“低保养懒人”和“享受低保为荣”的苗头，正常的价值观和社会风气受到影响，群众对党和政府颇有微词。二是给市镇两级财政带来越来越大的压力。过去，乡镇财政每年负担低保配套资金10多万元，多的20多万元，现在每处镇每季度不少于20万，多的高达30多万元。市财政低保金负担每年也从不足1000万元，达到6000多万元。三是在目前较高的低保标准下，不可能真正实现应保尽保。如，按低保政策规定，很多有两、三个正常子女的老人也符合低保条件。无论是否让他们享受低保，都对党和政府的信誉造成不良影响。以上三点可以看出，低保标准不是越高越好，低保保障面也不是越多越好。
　　在低保标准的确定上，应注意以下问题：第一，要尊重现实，充分考虑农村和城市的收入、生活消费支出的差异，不可以盲目拉近城乡低保的距离，实行一体化。第二，要考虑城乡居民实际收入，特别是中低收入阶层的收入，不可以盲目参照城市居民可支配收入和农民人均纯收入确定低保标准，城镇低保应充分考虑最低工资标准，农村应考虑耕地面和农业收入。第三，低保标准的确定不应在一个较大范围内“一刀切”，如果以乡镇为区域确定低保标准，会更加合理。
　　（二）关于村委会参与低保工作。前些年，根据低保工作规定，村（居）民委员会负责低保申请的受理和初审工作，并组织民主评议和公示。也就是说，村委会有权决定申请家庭是否符合低保条件。在此情况下，有的村干部以权谋私，收取好处费；有的办理人情保和关系保；有的借机报复，对符合条件的不予办理；有的让全村人轮流享受。低保问题普遍发生在村一级，造成很坏的社会影响，群众意见很大。2012年，国家民政部印发《最低生活保障申请审批办法（试行）》，明确规定：县级人民政府民政部门以及乡镇人民政府负责低保的审核审批工作；户主或代理人向乡镇人民政府提出书面申请。村（居）委会协助做好相关工作。2013年7月，青岛市民政局印发《青岛市最低生活保障工作实施办法》，也做了相关明确。莱西市于当年9月全面实施这一规定。但一直很难推行下去。多数镇（街道）同志反映，办理低保不通过村两委，村干部不高兴，就不配合工作，如不出具村级证明，不给召集民主评议会议。事实上也确有类似问题发生。所以，有的镇仍要求申请人到村委会申请。近期有很多村民因村干部不给办理低保而上访。另外，低保政策也明确规定：村（居）民委员会受申请家庭的委托，代为提交申请材料。可见，村委会在失去受理和初审权后，仍需要承担协助镇政府办理低保相关工作的责任，也需根据申请家庭的委托，为申请家庭提供代办服务。为确保低保办理工作的顺利进行，一方面，应制定相应的规定，约束村两委的行为，制约其承担相应的义务。镇（街道）应将其纳入对村两委考核内容，对不履行义务的予以相应的处罚。另一方面，在低保程序中，做出相应的规定，在村两委不履行义务时，仍能保证低保工作顺利进行。如对不出具证明材料的，可由镇（街道）两名以上调查人员的调查记录代替；对不召集评议会议的，可以由镇城乡居民家庭评估中心评估会议代替。
　　（三）关于低保救助与医疗救助合理衔接的问题。治病难的问题是目前广大群众最迫切需要解决的问题，因病致贫是当前贫困的最主要原因。目前，群众收入来源十分广泛，如果没有重大疾病医疗、意外伤害医疗的拖累，群众收入低点也能应付。在低保实践过程中，在两种倾向值得注意：一是贫困不等于符合低保条件。根据低保规定，家庭人均可支配收入达不到低保标准的才可以享受低保。所谓可支配收入是家庭总收入减去必须缴纳的社会保险费支出剩余部分。如果家庭可支配收入超出低保标准，尽管医疗费用巨大，仍不能享受低保。现在低保人数众多，2015年低保支出将达到8000多万元。事实上，这些因病致贫的家庭比起一些单纯收入低于低保标准的家庭要难的多。二是从因果关系上看，是先因病致贫，然后救助，给予低保救助或大病救助或医疗救助。很多人因为无钱治疗，全家进入贫困人口行列，政府既要对其进行医疗救助，还要对其全家进行生活救助、教育救助等等。如果将医疗救助前置，在治疗期间实施救助，把需以后进行生活救助、医疗救助、教育救助等等所有的救助金全部用于医疗救助上，很多人可以得到更好的医疗救治，就可以早日康复，也可以避免更多的家庭跌入贫困线以下。加大医疗保障的财政投入，建立政府托底的医疗保障办法，是今后发展的必然方向。当前，应统筹调整医疗保障体制和低保工作体制，通过控制低保标准的无序增长，把有限的资金用于医疗保障方面，应该是一种划算的办法。
　　（四）关于低保家庭评估机制建设。低保家庭的确认，难点在于家庭收入和家庭财产的评估。在莱西市，以前申请人出具有关证明，村、镇进行调查核实，市民政局进行抽查。村级证明的随意性大，导致很多家庭的评估很不准确。2013年、2014年莱西市大力推行城乡低保家庭第三方评估机制建设，采取政府购买服务的办法，将评估交各镇建立的城乡居民家庭评估中心来调查评估。受资金影响，第三方评估推行受阻，尽管这项创新受到各级领导的肯定，但在各镇真正运行的廖廖无几。2015年，青岛市民政局建立起核对中心，对申请低保的家庭进行经济信息核对。但对于农村居民来说，每个家庭十多条信息，能够真正核对到的只有一、二条，真实的家庭收入核对不出来。目前，最实用的办法还是靠人工核对，莱西市还是要大大力推行第三方评估，其关键还是要解决运行资金的问题。在镇（街道）财政困难的情况下，市财政纳入预算，实行补贴是必要的。同时，应纳入对镇（街道）科学发展观考核，推动这项工作的开展。（莱西市民政局 吴学宝）