环保部门的行政裁量权有多大

　　罐车苯泄漏，陕西彬县开出178万元处置费账单

　　“由于交不出178万多元的污染处理费，我们的车和货物已经被扣了快半年。”家住河南省濮阳市的陈文秀说。

　　今年1月，陈文秀的弟弟陈文玲押送的装有36吨纯苯的罐车在陕西彬县发生泄漏，当地政府处理泄漏污染产生了178万多元的处置费用。他说，在到达彬县的两天前，这辆罐车也在甘肃张掖发生了泄漏，可那边的部门处理后只收取几千元。

　　陈文秀想不明白的是同一辆罐车发生泄漏，不同的地方政府采取的施救措施和开具的污染处置费为什么会相差这么多？

　　近年来，危险化学品在运输中屡屡发生泄漏事件，究竟该采取怎样的施救措施，污染处理费收取的标准又是什么等问题日益引人关注。

　　相同的事故不同的施救措施

　　今年1月22日，陈文玲从新疆克拉玛依石化分公司往山东东明炼油厂承运纯苯。1月30日12时左右，当车行驶到陕西省咸阳市彬县服务区休息时，罐车阀门出现泄漏。

　　“我们赶紧用桶接漏，并向当地报了案。”陈文秀告诉记者。

　　“下午1点报的案，最先来的消防队发现是苯泄漏后，又向政府部门汇报，由政府应急办统一指挥，安监、环保，还有电力局，去了100多个人。”彬县环保局副局长唐荣说。

　　但陈文秀不解的是，最先到的消防人员为何没有先进行堵漏？

　　陈文秀说，当地政府有关部门到了以后，并没有及时将罐车的泄漏处封堵住，“他们阻止我们的人用桶接漏，而他们也没有将泄漏的地方堵上，致使苯顺着地面流到了服务区的排水井。”

　　“苯是有毒化学品，非常危险，为防止人员中毒，我肯定不让他接。”唐荣回应说。

　　而这辆罐车1月28日在甘肃张掖发生苯泄漏时，当地政府首先采取的措施是堵住泄漏阀门。甘肃省张掖市甘州区环境保护局局长王鸿耀说，“消防去的时候先把阀门修好了，不让苯再泄漏。”

　　“在彬县，不让我们接，他们也不接，按照相关规定，苯是不能直接排放下水道的。”陈文秀说。

　　而唐荣的说法是，苯属于易燃易爆有毒物。他们没有处置经验和设备，只能先把罐车周围拉上警戒线，然后打电话，让陕西新天地固体废物综合处置有限公司(以下简称“新天地公司”)的专业人员来处置。

　　就在等待新天地公司工作人员期间，苯从罐车阀门泄漏后流入服务区排水井。

　　对于陈文秀指出的任由苯流到排水井的质疑，唐荣回应道：“因为装苯需要专门的罐车，当时没有罐车来装，也来不及用土覆盖，所以说苯通过地面流进了排水井里。”

　　而同样发生在甘肃张掖的苯泄漏事故，当地政府则使用砂土、搂渣将流在地面上的苯围住覆盖，用砂土和搂渣吸附地面上的苯。

　　中国青年报记者在陕西彬县服务区看到，该服务区的危险品车辆停车区确实有一个排水井，排水井北侧为河滩地，服务区内的污水从排水井排放到10米之外的水渠内，水渠内的污水分别又流入向北50米和100米的两个池塘里。

　　“新天地没来之前，我们临时修了两个小坝面，防止苯流入到附近的泾河。此外，我们还在污水井排泄口挖了一个坑，截留泄漏出来的苯。”唐荣说

　　对挖坑、垒坝的施救举措，陈文秀非常不理解，他告诉记者，按照相关规定，决不能将苯排放到下水井，首先应该想办法堵漏，如果堵不住，可以用渣土覆盖，“新天地的应急处理办法中明文规定，不能往下水道、排洪沟等受限空间排放。可新天地到现场后，并没有按照规定处理，他们可以接收，也可以往服务区内的花池排放，然后再挖走污染的土壤。”

　　对于同行的做法，北京市一家固体废物处理公司明确强调：“苯污染物是《国家危险废物名录》当中的危险废物，施救时绝对不能排放到下水沟，如果发现排放到下水沟的话，一旦被环保部门监测到会受到重罚。”

　　关于这场救援，当地媒体也给予了报道，陕西省环保厅应急中心的一则通告中写道：“2013年1月30日12时左右，一辆由新疆经咸阳至山东的罐车在彬县服务区休息时，因阀门松动发生苯泄漏，车内装有36吨液化纯苯。”通告最后写道：“该事件泄漏苯约300公斤，当地政府及环保部门反应迅速，处置措施到位，使泄漏污染物未进入水体、农田，对周围环境无明显影响，苯泄漏事件成功处置。”

　　178万元的处置费

　　更让陈文秀他们无法接受的是，彬县环保部门要求其支付178万多元的处置费。

　　对这笔费用，唐荣的解释是，“一分钱罚款也没有，是废物处置费用。”他告诉记者，环保法的基本原则之一是“谁污染谁治理”，抢险中产生的费用主要是被污染的水体和土壤处理费用，以及运输费用。

　　陈文秀说，当泄漏事件处理完他们准备要走时，咸阳市安监局一位郑姓科长却说要预缴3万元押金才能放车。当时没有那么多钱，就没有办理。

　　对此，郑科长说，当地环保局在调查完第二天通知他们，不能放车走，否则处理污染的费用没人出。

　　春节后，当陈文玲再次来到咸阳要车时，咸阳市安监局回复称，此事已经移交给咸阳市环保局，此后，市环保局又将案子移交到彬县环保局，彬县环保局则开出了巨额污染处置费账单。

　　对此，郑科长告诉记者，“当时采取的方法不是很得当，泄漏的苯通过排水管道流到了河里，咸阳市各个相关部门动用了大量人力、物力才解决。”

　　2月16日，由于陈文玲付不起178万多元的处置费，彬县环保局将陈文玲罐车的挂靠公司告上了彬县人民法院。彬县环保局诉讼请求为：“依法判处被告赔付危废处置费、抢险救援费、环境检测费用共1786140元。”但这178万多元的费用并非全部来自政府，其中相当大一部分来自新天地公司。

　　陈文玲的罐车挂靠公司在3月5日又向彬县人民法院提交了追加被告申请书，追加陈文秀为被告。这家公司认为事故车辆的实际车主为陈文玲的哥哥陈文秀，挂靠公司与陈文秀之间签订有《车辆年检服务协议》，约定由陈文秀承担一切事故责任。

　　4月25日上午，该案在彬县人民法院开庭，由于被告方指出政府在此事处理上存在不当之处，法官宣布作进一步调查后再开庭审理。

　　其实，在作出让陈文玲支付污染处置费的决定之前，咸阳在发生类似事情的时候都是由政府埋单。

　　据郑姓科长说，咸阳之前发生过两起因化学品泄漏造成的事故，上百万元的处置费最后都由政府埋单。

　　“经历过前两次化学品泄漏事件后，市领导决定，以后再发生类似事件，救援是政府的责任，但是治理应该由企业承担。”郑科长说。

　　污染处置费清单被指不实

　　4月13日，咸阳市环保局在新天地公司召开彬县苯泄漏事故罐车存放安全性论证会，一些专家建议尽快让货主把货拉走。

　　论证会的专家成员、西北大学化工学院院长马晓迅告诉记者，苯在常温下会变成液体并挥发成气体，当外界气温升高，密闭的罐车内气压会越来越大，容易发生爆炸。建议尽快让货主把车拉走。他还告诉记者，当事人的罐车并非是装苯用的，而是装甲醇的，这是违规的。

　　陈文秀表示，彬县人民法院第一次开庭时，他才看到178万多元的污染处置费清单，他认为这份清单有很多地方不实。

　　中国青年报记者在彬县人民法院提供给陈文秀的污染处置费清单中看到，政府方面的污染处置费清单为“1·30福银高速彬县服务区苯泄漏事件费用清单”。这张清单分为两部分：

　　一是参与救援部门产生费用，交通局153600.00元；环保局13250.00元；义门镇20946.00元；电力局3468.00元。

　　二是彬县服务区产生的费用，餐饮费27023.00元；住宿费、超市费用833.50元；油料费3630.00元(市消防支队4辆大车，3辆小车加油)；会场费240.00元；更换维修便道门费用1600元。两项合计224590.50元。

　　另外，咸阳市环境监测站费用明细单中还包括应急监测费用合计20300元；跟踪监测费用合计63750元；报告编写1360元。

　　对于这样一笔账单，陈文秀和被告方面律师认为存在证据不足和诉求金额过高等问题。

　　首先，交通局153600.00元的账单中，车辆一项写道：30日晚和31日晚礼泉运土车辆为25辆，原地待命车33辆。陈文秀认为，原地待命车比实际工作的车还要多，这些费用不合理。

　　此外是餐饮费，其中1月30日晚饭包括水盆羊肉80份、自助餐240份、臊子面160碗、烤饼450个、砂锅饸烙46份、馒头600个。陈文秀认为，当地媒体报道抢修救灾三天两夜一共出动了300多人次，而头一天晚上的饭够800人吃了。

　　还有在超市住宿费用明细单中，列有王中王、锅巴、花生、鸡爪、可比克等。

　　另外，对于消防车油料费的收取，被告方面律师认为，消防救灾应该是免费的，没有理由向当事人要钱。

　　在义门镇的费用明细单中还包括赔偿树木一项，包括柿子树9棵，苹果树8棵，枣树9棵，核桃树14棵，梨树12棵。但陈文秀表示，“现场我有录像，没有这些果树。”

　　除了质疑政府处置费用，陈文秀和被告方律师还质疑了新天地公司开具的账单。

　　陈文秀说，账单上的称重数据显示，有两辆车在1小时16分钟之内跑了个来回，另有一辆车在1小时24分钟内跑了个来回。他认为，彬县服务区与新天地固体废物综合处置有限公司的距离无论是高速还是公路距离至少在100公里以上，一辆车来回一趟，再加上装车、卸车、称重需要3个小时以上。

　　陈文秀还指出有辆车既拉液体也拉了固体，这种情况也不大可能，“拉液体的一般是罐车。”

　　为了解相关称重数据和车次出现的问题，记者试图联系新天地公司，被婉拒。

　　被告方面的律师认为，根据谁主张谁举证的原则，原告应该提供能够说明损失真实性的报告。如果原告不能提供，则应该否决原告的诉讼请求。

　　专家建议规范施救措施和收费标准

　　由于两个地方采取的施救措施不同，甘肃张掖是通过政府职能部门处理，陕西彬县是通过专业公司来施救，因此，处理费用后者比前者多出了一大块。那么，当出现类似的化学品泄漏事故时，究竟该采取哪种施救措施呢？

　　“根据过往经验，我认为还是政府出面组织更好，专业公司可以提供技术支持。”陕西省环科院高级工程师韩延庆说。

　　在他看来，发生事故第一时间获得报告的肯定是政府，专业公司没有信息渠道。很多地方政府都有应急预案，出现事故，哪些政府部门负责处理都有规定，政府根据污染情况召集人力、物力处理污染。

　　尽管政府有应急办和应急预案，但清华大学环境学院副院长蒋建国认为，“一个才花几千块，一个花了将近200万元。这个比较反映出我们一直强调的应急方案和应急措施做得不到位。”他说。

　　对于事故处理是否走市场化请专业公司处置的问题，蒋建国认为，政府是主导，然后有专业公司配合。

　　“政府在管理和应急方面做得还是可以的，但控制和处理污染，政府不具备专业能力，政府组织专业公司参与配合，是一种比较科学的做法。”蒋建国说。

　　专业公司参与进来，涉及企业收费问题。“收费标准是处置企业的标准，是经过物价局核定的参考价格。”韩延庆说。北京市一家废物处置公司经理告诉记者，废物处置是企业行为，没有统一的收费标准。他们公司收取的每吨固体燃烧费低于陕西新天地废物处置公司将近1000元，而液体处置费则高于陕西新天地废物处置公司1000元。

　　“出现事故，不可能规范地走招投标程序，然后选一个最优的企业。出现这种情况，赶紧找个有能力的企业来处理，在没有价格竞争的前提下，定价亟待规范。”蒋建国建议，再发生类似事故时，企业处置费用需要有一个相应的标准，应急措施和处置费需要有一个限度。

　　国家行政学院法学教研部副主任杨小军认为，行政机关收取所谓的“工本费”应该有标准，哪些项目由谁来负担，每一个项目的收费标准是什么，这种标准是市场价格还是官方标准需要作出规定，事前征求当事人意见。

　　对于陕西彬县环保局开具的账单，杨小军认为，政府自由裁量的权限太大，漏洞太多。

　　他告诉记者，苯作为危险品，发生泄漏后个人求助政府抢救，抢险和污染的处置发生重合，除了环保法的原则，收费的范围、标准都需要进行规定。

　　“行政机关处理事件，当事人埋单，可能存在收费依据不足的问题。这是行政机关权限过大的表现，实际上带有行政处罚的性质。”杨小军说。

　　杨小军表示，环境保护法确实规定“谁污染谁治理”的原则，但是没有对环保部门规定收费的权限，没有规定行政机关有收费的权力。当地政府是从这个原则中自己推导出了收费的权力。

　　“行政裁量权是由各个单行法规定的，没有统一的法律规定。不同的法律都赋予政府一定的行政裁量权，环境保护法没有赋予行政机关收费的裁量权，这也是造成各地行政机关对法律理解不同，收费随意性比较大的原因。”杨小军说。

　　“行政机关履行责任是否需要当事人埋单？这需要更详细的规范、标准、范围、责任的规定。”杨小军说，目前我国的行政部门对此没有详细的规定，所以要对地方政府采取的措施进行审核。