在这一过程中，德国海军充当了主要角色，也出现了由军队直接兴建一座城市、管理一座城市的特殊历史现象。
    德国最终决定把青岛作为其在东亚地区争霸的基地和桥头堡，根本原因在于青岛适宜部署海军力量，保护德国在远东的海权，促进商贸发展，独占山东利权，以实行其与列强在华抗衡、攫取势力范围的国家战略。
东亚基地首选舟山
    早在19世纪70年代，德国首相府和海军部就已打算在中国占领一块土地，以作为储煤站与军港。1895年甲午战争后，德国加快了在中国夺取殖民地的步伐。这一年的4月17日，海军部长何尔门在致外交大臣马沙尔的公文中，对德国海军在东亚地区战略意图作了全面陈述。他提出：“欲达到这一目的，我们就必须在那边得到一个巩固的立足点。只有这样，我们才能成功地在那边海洋内对抗列强，并建立为我们国家幸福所必要的商业与权力的相互关系。”明确表达了通过在东亚占据军港增强远东海军实力，与英、日等国家抗衡，扩大势力范围，攫取政治、经济利益的战略目标。
    德国将殖民地选定为青岛有一个复杂而曲折的过程。按照德国海军设想，最理想的据点是舟山群岛和厦门，其次是胶州湾和大鹏湾，再次是澎湖列岛和南朝鲜的菀岛。但是，除青岛之外，其它地点均有当时难以解决的问题。比如，舟山群岛、澎湖列岛分别为英国和日本控制，大鹏湾过于靠近香港，菀岛难以处理与俄国、日本的关系，厦门是通商口岸等。德国外交部，特别是其驻华公使则力主将该据点选定为青岛。
“胶州湾极值德国争取”
    1896年11月3日，威廉二世安排德国海军司令克诺尔与李鸿章的首席外交顾问、中国海关税务司德崔琳进行了一次谈话，德崔琳提出“胶州湾极值得德国争取”的观点及其7项理由。这些理由是：一、港口位置优越，可以控制山东乃至整个华北的进出口货物；二、港口位置有利于船坞及码头的设置，而长江和北方都缺少船坞和修船等设施；三、其腹地资源丰富，也是商贸市场；四、交通路线特别是铁路修建方便；五、这一地区居民的体质与智力是全中国最优秀的；六、气候完全适宜于欧洲人居住；七、港内土质便于建港并没有淤积之虑。同时，德国东亚舰队司令铁毕子报告，胶州湾具有取代烟台商业发展前途和不冻港优势。
    在1896年11月9日的一份记录中，克诺尔表示：“故司令部相信能放弃其反对胶州湾的态度。”此后，德国虽然也有占据厦门的意图，但在这一年11月29日，威廉二世已同意将占领地点选定为胶州湾，并决定派出专家考察。第二天，威廉二世下令海军司令制定预备占领胶州湾的计划。其后，经过幕后交易，俄国不反对德国占据胶州湾，清除了德国侵占胶州湾的顾虑。
    “巨野教案”的发生，为德国侵占胶州湾提供了借口。1897年11月8日，德国皇帝威廉二世命令东亚舰队：“将整个分舰队迅速驶向胶州湾，占领该地合适的地点和村庄，并从该处以您认为合适的方式获得赔偿。”11月14日，德国东亚舰队占领胶州湾。次年3月6日，德国强迫清朝政府签订《胶澳租界条约》这一不平等条约，租借胶州湾99年。
海军部直接管理胶澳租借地
    德国位于非洲和南太平洋的殖民地隶属于外交部殖民司 （自1905年起改为殖民部），而胶澳租借地则由德国海军部直接管理。德国通过法令规定：“帝国海军署的国务秘书对受其领导的胶澳驻军和在这个地区任职的其他军事人员，拥有下达军令的海军上将权限。凡属胶澳地区驻军事务，海军陆战队和海军炮兵部队的总监均要服从帝国海军署国务秘书的指挥。此外，驻军隶属于他们各自的总监。”德国官方认为，由海军直接建设和管理青岛，将提高建设和管理效率。
    德国海军部国务秘书蒂尔皮茨表示，德国国会认为帝国海军部职权范围大于殖民部，因此在把青岛建设为德国海军军事基地和德国风格的港口城市时，海军当局几乎可以为所欲为，得到巨大的财政投资。他甚至说：“殖民地部则只是一个官僚机构。我们有能力自己建港、建城和各种设施等……我们认为无需每一步都受制于帝国国库和帝国国会，如帝国殖民部曾经遇到的情况那样。”由于德国海军成为青岛城市建设的主导者和实施者，因此青岛城市兴建带有明显的特殊之处。
军事主宰民用设施建设
    德国在青岛实行了以海军为主体的军政合一城市管理体制。胶澳租借地总督由海军军官出任，是胶澳租借地最高的军事和行政长官，并具有司法审判的权利。
    德国兴建的青岛城市具有明显的军民合一性质，其中的民用设施主要是为了满足德军军事需要而兴建。德国海军还在青岛建设了大批纯军事性质的工程，如炮台、兵营、步兵堡垒等。其国家投资的绝大多数基本建设项目，比如重要建筑、港口、道路和供水、污水处理、供电、通讯、船舶维修等均是军民共用。
    德国在青岛实施的大规模造林工程，固然有改善环境的考虑，但也含有隐蔽作战工事的军事意图。这一做法的原因在于，德国将青岛作为支撑和保障其海军力量的军事根据地，作为控制和扩充远东势力范围的战争跳板，作为展示德意志国家实力的模范样板，同时，也为了创造一种类似于德国本土的生态环境，为德国驻军提供适宜的生活环境。从这一意义上看，与其说德国在青岛兴建了一座城市，不如说德国在青岛兴建了具有城市功能的海军基地。