全国预付卡消费投诉年均增长超3成，近5000亿元市场无监管

　　河南最大的健身企业之一——郑州维体时尚健身俱乐部有限公司，于2015年5月突然间“闭门谢客”，200多名消费者逾500万元预付金额被圈套、权益受损。为此他们先后历时一年多维权，近日再次向郑州市工商、公安、商务等职能部门投诉，得到的是三个同样答复：“不归我管”。

　　《经济参考报》记者亲历预付卡维权发现，上述“踢皮球”现象的背后，商务、公安、工商等部门不作为现象凸显，暴露出预付卡准入门槛低、监管缺失等长期存在的诸多漏洞。

　　讹人的会员卡

　　近日多名郑州市民向《经济参考报》记者反映，郑州大型连锁健身企业维体健身，去年5月间突然一夜关门，超过200名消费者权益受到侵害。会员郑先生告诉记者，维体健身里面除了有游泳、健身设施外，还包含有客房、餐饮、足浴等。开始时服务热情周到，连锁品牌看起来也“值得信赖”。于是，郑先生花了1.5万元在普罗旺世分店办了一张会员卡。

　　“没想到一声通知都没有，就突然关门。”郑先生说，更令他气愤的是，就在临近关门前一周，维体的客户经理还以优惠为由诱导他新充值3万元。

　　多名消费者反映，在维体健身关门闭店前夕，自己曾被客户经理诱导继续充值。根据维体维权代表统计，目前仅该公司普罗旺世分店就有208名会员，涉及预付卡余额超过500万元。登记信息的会员中，单张卡内余额最少的有2000元，最多的有9万多元。此外，还有不少“年卡”“私教课”以及忘记余额的消费者未统计在内。

　　记者采访了解，维体健身突然停业是由于原维体健身董事长胡继建投资房产，出现资金断链。2015年下半年随着一家店名为云杉实业资本注资，原维体健身旗下多家门店悄然更名为“云杉健身”。对此，消费者反映，尽管经过改头换面，但经营人员还是原来的面孔，店面还是原来的场地，维体会员还陆续接到了云杉健身客户经理打来电话称——“要想原来的卡和余额能继续使用，要重新交一笔钱。”

　　近年来，健身行业预付卡发行已成“惯例”，规模不断壮大。但目前由于市场准入门槛较低、监管缺失，预付卡消费成为纠纷高发区。国家工商总局数据显示，2015年全国预付卡消费投诉达到2.93万件，其中健身行业投诉量高达27.3％。投诉问题也主要集中在商家擅自终止服务、“关门跑路”等，有的甚至将预付卡作为非法集资、恶意欺诈等圈钱的手段。

　　“如果故意成立一个公司大肆发预付卡，然后拿消费者的钱投资到别处，投资失败却要消费者买单，这是比非法集资还恶劣的诈骗行为。”维体会员郑先生说，这样的市场风险应当引起关注。

　　艰难的维权

　　预付卡侵权现象频繁，但维权却阻力重重。近期维体会员邀记者到郑州市消费者协会、公安、商务局反映情况，一起亲历维权过程。

　　在郑州市消费者协会，维权代表向消协提供了百余名权益受害者集体按手印的委托书，以及与维体健身签订的合同、预付卡等。接待人员回复：“我们的权限也就是登记转办，有消息给你回复，能不能受理会在7个工作日内告诉你。”截至记者发稿时，时间过去一个月，仍未收到回复。

　　预付卡侵权在郑州近年来也已呈井喷趋势。据郑州市12315消费者投诉举报中心介绍，预付卡相关投诉2015年累计有2390起，同比2014年增长62％。

　　维权群众决定向公安部门报案。“这事儿不归我们管。”在郑州市金水区经济犯罪侦查大队，接警人员杜志军说，“维体健身正常经营了两年，不构成诈骗罪，只能说是一种违约行为，公安机关不能立案。”此前，维体会员也曾在金水区部分辖区派出所报案，民警也均未予立案。

　　预付卡的监管责任在商务局，于是维权代表一行来到商务局。郑州市商务局市场秩序处工作人员张小飞表示，依据商务部出台的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，商务部门对从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业三大类企业发行预付卡进行监管，其中健身行业、美容行业都未被列在范围内，所以也“不归我们管”。

　　对于维体健身实际经营业务，除了游泳健身外，还包括酒店住宿、餐饮娱乐等。商务局表示，“企业经营范围需要在工商部门登记，如果经营项目和营业执照项目不符，则属工商部门监管未尽到责任。”

　　如果想通过起诉法院，获得司法救济更是困难。维权代表席英说，“法律法规并没有对发行预付卡的商户所应承担的民事赔偿责任作出明确规定，民事诉讼即使可以为消费者追回本金，也难以对商户形成威慑。”

　　在维权中被郑州市政府各职能部门推诿一圈后，席英等群众难掩失望。“工商部门对企业经营范围有责任，商务部门坐视问题长期存在也不做出监管调整，在别的地区公安部门都有给预付卡侵权立案的先例……”席英说，实际上，这些部门的解释不能掩盖其背后的不作为。即使单个部门难监管，也可以通过联合执法，制止市场不法行为。

　　因郑州市维体时尚健身俱乐部“关张跑路”而损失数万元的席英告诉记者，“以后我都不敢办卡了，政府也不管，办卡多没安全感。”

　　尴尬的监管

　　国家工商总局数据显示，“十二五”期间，全国预付卡消费投诉年均增长35.7％；2015年达到2.93万件，投诉主要集中在美容美发、健身等行业，投诉量分别占33.9％、27.3％。上海市12315平台数据显示，2014年预付卡消费投诉占到了全年投诉量的一半。

　　投诉问题也主要集中在商家擅自终止服务、“关门跑路”等，有的甚至将预付卡作为非法集资、恶意欺诈等圈钱的手段。

　　全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国消费者权益保护法》实施情况的报告则指出，有关部门估算，2014年国内预付卡销售规模为9068.8亿元，其中约一半发卡行为未纳入监管。实际情况可能更不容乐观，例如上海全市发卡主体近10万家，而在上海市商务委备案的企业只有351家，占比不到4‰。

　　而从趋势看，备案企业数量有所下降，中国商业联合会数据显示，截至2015年12月底，全国已有3648家发卡企业备案，相比2014年备案企业数量下降19.7％。

　　预付卡市场侵权高发、涉及面广。中国支付清算协会数据显示，2015年预付卡发卡机构合计发卡2.59亿张，金额761.43亿元，较上年分别增长8.37％和2.77％。数亿张的预付卡覆盖了社会生活的方方面面——多用途预付卡能够跨地区、跨法人、跨行业使用，涉及衣食住行，如可以在大型百货商场以及超市、餐饮、健身、体检、医疗、美容等众多签约商户消费。

　　此外，单用途预付卡除了商务部《单用途商业预付卡管理办法（试行）》中提到的零售业、住宿和餐饮业、居民服务业之外，还有类似单用途健身卡、医疗卡、体检卡、教育卡等等，这些均游离于法规监管之外。

　　遏制预付卡侵权乱象亟须多方合力

　　预付卡消费模式在目前市场已十分普遍。专家指出，遏制预付卡侵权乱象亟须监管合力。

　　当前，对市场上预付卡管理主要依据2012年商务部发布的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》。其中规定，一定规模的企业发行预付卡需在发行后30日内到商务部门备案，并按预收资金的一定比例向商业银行存入存管资金，以对企业违规时形成约束。

　　但在实际监管操作中，记者注意到：一是失之于宽。例如办法仅涉及“从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业”三个行业之外，对类似健身、教育等侵权高发领域都没有覆盖；如“单张记名卡限额不得超过5000元”，超过额度的不在监管范围；如“年度年营业收入500万元以上”的企业法人，对低于这一额度的企业也不在监管范围。

　　同时，该办法要求的对象是具有法人资格的企业，不包括个体户。遇到个体户“跑路”商务局就无法可依，可个体户涉及的居民服务业，正是预付卡消费纠纷投诉最多的。

　　二是失之于软。企业备不备案基本靠自愿自律，资金使用用途无跟踪。这给一些市场主体通过滥发预付卡大肆圈钱、甚至非法集资、恶意诈骗等提供可乘之机。商家不会主动对这部分资金建立专门的管理账户，随意支取只要不倒闭就不会出事。另外，发卡企业和售卡企业对购卡人及其代理人的身份信息和交易信息是否保密，也要靠自愿自律。

　　记者在调查中发现，有些企业对原“跑路企业”会员的预付卡余额和身份信息一目了然。而《单用途商业预付卡管理办法（试行）》“责令限期整改”显然有纵容之嫌。此外，办法对违反相关规定的企业处以1万元以上3万元以下罚款，违法成本太低致罚而不痛，一定程度上纵容了侵权行为。

　　有关部门没有对社会上新产生的问题进行法规政策更新。预付卡管理办法“试行”已经历时4年多，实践证明多处存在滞后和漏洞，应当及时修订，完善后以正式的管理办法出台。在正式办法出台之前，商务、工商、公安等部门要切实行动起来，通过加强联合监管，避免陷入非法集资、恶意欺诈的陷阱。

　　目前的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》效力远远不够，关键是没有得到很好的落实。不应让健身、教育等行业成为法外之地，央行、商务部、监察部等几部委可联合发布有关商业预付卡的法规，让覆盖范围更广，最好上升到国务院条例等层次。

　　结合新的形势，法规办法要明确制定和实施预付卡发行审核制度。将发卡主体的短期偿债能力、商业履约情况、社会信用水平等要素纳入审核范畴。要加大对发卡主体的商业履约情况、社会信用水平等审核，并主动向消费者披露，并加大为企业违法的惩罚力度。

　　中国政法大学消费者权益保护法专家吴景明认为，预付卡发行几乎覆盖所有行业，但是《单用途商业预付卡管理办法（试行）》覆盖范围很窄，健身、教育等行业没有部门真正去管，处于监管空白状态，覆盖全行业的管理办法亟待出台。另外，不能根据行业是否在法律文件来判断监管责任，单用途商业预付卡的监管都在商务部门职责范围内。

　　与此同时，消费者协会不能“无下文”，第一道防线要及时。河南大豫律师事务所主任律师张伯承说，消协的主要做法是调解，找不到另一方无法调解也应该给投诉者一个回复，让受害者及时寻找下一步维权措施而不致延误维权契机。

　　公安部门也应积极作为。吴景明认为，是否构成诈骗罪不是由公安说了算，而是法院说了算，有犯罪嫌疑就应该去管，否则是一种不作为行为。即使受害者在法院胜诉了还要公安配合强制执行，监管有托底但关键靠政府各职能部门的配合。

　　此外专家还表示，工商应积极参与，保证监管中间环节无漏洞。

　　针对当前预付卡消费侵权高发态势，一些专家建议：

　　首先，创新维权机制。全国人大常委会执法检查组建议，要努力构建政府主导、企业自律、行业规范、社会监督、公民参与的消费维权新机制。将消费维权与基层社会管理结合起来，使消费争议化解在基层；将消费者权益保护与社会诚信体系建设有机结合，以信用平台规制侵权企业；同时，整合投诉平台，包括后台的信息数据和执法调度，建立跨部门答复机制，杜绝消费投诉被“踢皮球”。

　　其次，加强监管机制。吴景明建议，国务院应尽快出台适用于全部市场主体发卡行为的行政法规，督促有关部门加强对预付卡消费的管理。具体落实方面，各部门应走出办公室，商务部门主动要求发卡企业进行备案，工商部门主动厘清企业属性、进行相关执照注册登记，必要时各部门联合监管。

　　采访中，一些法律专家也呼吁，应落实预付卡资金存管制度，尽快建立第三方账户监管预付卡资金，改善预付卡资金安全仅靠商家自身信用的“单保险”模式。对30％的存管资金比例可适当提高，通过给预付卡上“保险”，一旦商家关张跑路消费者可直接理赔。

　　三是成立统一的市场监管执法队伍，推动执法协作。河南师范大学法学院教授尹成波认为，出现预付卡消费问题，各部门都有责任，消费者协会最初的调解要及时，央行、商务部门应该根据相关法规依法对违法企业进行惩罚，公安部门有责任将预付卡消费问题事件调查清楚，工商部门在必要时为商务部门和公安部门提供企业信息等。“预付卡消费问题越来越复杂，单靠一部门很难解决，各部门做到信息共享、切实履职、密切配合很重要。”尹成波说。

　　此外，针对当下预付卡投诉维权过程中，常见的“不归我管”态度令政府公信力下降。广东耀辉律师事务所律师余鑫认为，政府部门在接待民众投诉过程中，应突出“服务姿态”，如果属于职责范围，应积极立案调查及时解决；即使不在“管辖范围”，也要为民众移送有管辖职责的部门，而不是互相推诿。